提要：我國近三十年來的高速城市化促成了一批村莊的“撤村并居”，農村回遷社區的出現對城市基層治理提出新的挑戰。在社區基層自治組織方面，從村委會到居委會面臨著組織結構、人員構成和職能范圍上的全面轉變，但這種轉型并不是一個簡單的后者對前者的替代過程。本文通過對北京、臨沂、武漢、昆明等地回遷社區的考察，歸納出回遷社區中村委會轉型的四種模式，及其在組織結構和職能范圍方面的主要轉變以及面臨的問題。研究提出，回遷社區實際上是一個統一名稱下的復雜存在，其組織體系、運作機制和基本秩序也是具體的行動主體在各自的利益訴求和行為方式下動態塑造的結果。
關鍵詞：城市化 回遷社區 基層組織 村委會
改革開放的三十年是我國經濟迅速發展的三十年，也是城市化高速發展的三十年。按照常住人口計算，我國城市化率已經由1980年的19.4%上升到2012年的52.6%。城市化是一個社會經濟結構、人口、生活特征由農村向城市的全方位轉變過程。在由產業結構升級拉動的自發性城市化過程中，由于工業和服務業在城市地區的發展產生規模效應，吸引大批的農村剩余勞力遷移到城市。隨著農村勞動力轉移為城市勞動力，他們逐步在城市定居下來。同時，在農村地區，由于勞動力的外移，村莊范圍不斷縮減，耕地也逐漸集中，最終完成產業升級、人口轉移和生活方式的轉變。但是在我國，除了上述由產業結構升級、人口空間聚集所帶動的自下而上的自發城市化，還存在另一條道路——“國家主導式城市化”（Chan, 1994）。這種城市化以政府的積極城市化政策作為推動城市擴張的重要動力，以建設開發區、規劃新城、改造舊城等為主要形式，從而形成了我國城市化的“雙軌制”。這種“雙軌制”的推進模式（Ma & Wu, 2005; Shen & Wong, 2006）即除了由產業結構升級拉動和勞動力聚集引起的自發性城市化外，還存在由建設開發區、規劃新城、改造舊城等推動的城市化。
而無論是城市空間不斷向外擴張的連續發展，或者農村地區借助外力的跳躍發展，還是鄉鎮和農村通過產業升級和農民增收實現的就地發展（李強等，2012），都在不斷將村莊納入城市版圖的同時，也促成了農村用地面積的擴大。從1985 到2008 年，我國城市建設用地從191萬公頃增加到1147萬公頃。目前，我國人均城市建設用地達130 多平方米，不僅超過我國城市規劃部門推薦的城市建設用地指標，而且超過了發達國家城市建設用地人均82.4 平方米和發展中國家人均83.3 平方米的水平。同時，村莊范圍并沒有相應縮小。大量進城務工的農村勞動人口由于戶籍制度的限制、城市生活成本等原因，無法在城市中落腳，仍然保留著農村中的宅基地甚至不斷重修老宅，從而也刺激了農村農民的集體建設用地的不斷超標和村莊的“空心化”。為了解決城市化過程中城鄉建設用地“雙擴大”的問題，國務院于2004年提出了“增減掛鉤”的政策，意圖在建設用地總量平衡的前提下獲得新的土地開發權。由此，在全國各地促成了一批村莊的“撤村并居”和農民回遷上樓的浪潮從性質上來說，通過“增減掛鉤”政策形成的農村集中居住區可以分為兩類，一類以實現土地集約利用、居住分散為主要目的，將農村宅基地拆除但耕地保留，農民的身份屬性不變，只是由散居的村落搬入政府統一建設的新社區集中居住，村建制保留，各種村級組織和治理方式延續。此種“增減掛鉤”形成的農村集中被視為新農村建設的一種新形式。另一類是農村整體被納入了城市規劃范圍，宅基地和耕地都被征用，農民身份轉為非農業戶口，村建制根據具體情況予以保留或撤銷，建立社區并引入其他相關城市社區組織。本研究的討論主要集中于第二種被納入城市空間的“撤村并居”類型。。
“撤村并居”、農民上樓導致了大批農村回遷社區的出現，從而給城市基層治理提出了新的挑戰。農村回遷社區，在屬性上由鄉村空間轉變為城市單元，在居民身份上由農業戶口轉為非農業戶口，從空間布局上由平面散點轉為立體集中，就必然要面臨著機構設置、人員配備、職權劃分等許多基層組織重組和再造的問題與挑戰。本文以村委會為關注點，通過幾個案例的比較研究，討論農村回遷社區在從拆遷村莊向城市社區過渡過程中的基層自治組織在結構、人員和功能方面的重組和再造問題。
一、農村回遷社區的基層組織轉型問題
從組織體系上說，農村基層組織管理架構與城市基層組織架構有著很大的差別。農村實行的是“區/縣政府—鄉/鎮政府—村委會”的管理架構，村級組織主要是依托“村兩委”，即村黨支部和村委會的架構來運作的。根據2010年頒布的《村民委員會組織法》，村黨支部是村級組織中的政治、組織和意識形態核心，其權力范圍“不僅限于黨內事務，而且覆蓋整個村莊和全體村民”（盧福營，2010）。同時，共青團、婦代會、民兵連等群團組織是黨的助手，要接受黨支部的領導。村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。村民委員會的自治權力僅限于村級自治事務范圍，并實行村務公開制度等。村委會下設人民調解、治安保衛、公共衛生與計劃生育等委員會，由村民委員會成員分工負責相關工作。此外，村委會還有一個重要的主要角色和職能，即集體經濟管理職能。雖然“人民公社—生產大隊—生產隊”體系的解體，以及家庭聯產承包責任制“統分結合、雙層經營”體制的建立，使得村委會的經濟管理職能有所弱化，但20世紀八九十年代以來鄉鎮企業的蓬勃發展，又使得村經濟合作社社員會議、合作社管理委員會和監察委員會等經濟自治組織在浙江、江蘇等鄉鎮企業發達的地區紛紛出現，從而在一定程度上強化了村委會的集體經濟管理角色。
總的來說，農村的基層組織結構可以參見圖1。
圖1農村基層組織結構圖
而在城市組織管理體系下，實行的是“區政府—街道辦事處—居委會”的管理架構，其核心也依然是社區黨支部和居委會這兩個社區“兩委”。社區黨委或黨總支是街道黨工委在社區的派出機構，對社區工作實行全面領導，是社區黨建、社區建設與管理的領導核心。社區居委會是社區的常設機構和日常辦事機構，根據《城市居民委員會組織法》，其職能主要包括：宣傳憲法、法律、法規和國家的政策，維護居民的合法權益，教育居民履行依法應盡的義務，愛護公共財產，開展多種形式的社會主義精神文明建設活動；辦理本居住地區居民的公共事務和公益事業；調解民間糾紛；協助維護社會治安；協助人民政府或者它的派出機關做好與居民利益有關的公共衛生、計劃生育、優撫救濟、青少年教育等項工作；向人民政府或者它的派出機關反映居民的意見、要求和提出建議。
為了完成這些任務，社區居委會一般下設文化體育、環境衛生、綜合治理、社會保障、計劃生育等工作委員會。社區中的群團組織可以分為“體制內”的群團組織，如工會、共青團、婦聯、老齡委等正式組織，他們發揮著協助黨和政府聯系群眾、協助社區黨委和居委會工作的積極作用；以及“體制外”的群團組織，主要是指社區居民根據需要自發成立的各種民間組織，其類型主要涉及文體活動、社區維權、社區服務和社區救助幾個方面（王穎，2008）。同時，在商品房小區中由于房產私有和公共領域共有共管的原則，還有業主委員會等專門性的居民自治組織以及物業管理公司等營利性服務機構。此外，社區中還存在多種類型的專業化社區服務機構、社區駐地共建單位、非營利性社會服務組織等，組織類型更為多元，結構也更為復雜。
總的來說，城市社區的基層組織類型更加多樣化，其相互關系和權責劃分也更加復雜（見圖2）。
圖2城市社區基層組織結構圖
由上述鄉城兩套基層組織結構體系可以看出，農村回遷社區的組織建設需要解決從鄉村到城市的兩套基層黨組織的并軌、多元化群團組織的協調和動員、專門針對共有財產進行自治管理的業主大會和業主委員會的成立與功能履行、次級治理支持網絡的銜接與發展、其他類型社會組織的引入與資源整合等多方面問題。而村委會和居委會作為兩套基層組織的核心，則主要面對如下過渡與轉型：
首先，組織結構。從農村和城市社區基層組織結構圖的對比中可以發現，村委會和居委會都下轄“村/居民小組—村/居民”這一自上而下的組織動員路徑，但居委會在這一支持網絡上的層級更為豐富。同時，村委會沒有對民間組織的管理和指導職能，其內部的工作委員會也相對簡單，多由村干部身兼數職履行。而居委會作為街道辦事處的派出機構，承擔大量政府職能工作，因此，不僅需要設立包含多個部門的社區工作站或社區服務站向轄區內的居民（包括常住居民和流動人口）提供多種類別的服務，而且需要對轄區內的其他居民自治組織、民間組織和其他社會組織進行指導和監督。因此，回遷社區從村委會到居委會的基層自治組織轉型必須首先完善組織結構和部門設置。
其次，人員構成。雖然從理論上說，兩套群眾性自治組織的成員都是通過民主選舉產生，但村委會成員基本來自鄉村熟人社會，由村民選舉產生，相互之間比較熟悉，而居委會由于在實際角色上更多地扮演街道的“腿”，因此其工作人員也大多由上級任命。再加上近年來城市基層建設對于社區服務專業化、職業化的強調，一些專業的社區工作者也被引入社區工作站或社區服務站，由此更增加了居委會人員構成的復雜性。由于回遷社區大多為多村并居，情況較為復雜，從實踐需求上說，原回遷村村委會繼續參與管理有助于回遷村民更好更快地適應和融入城市生活，解決基層治理的問題。但這又帶來了主要依靠傳統權威和人情面子展開工作的村委會干部向充當專業化社區服務者的居委會工作人員這一角色過渡的問題。
再次，職能重點。在組織群眾自治外，村委會的主要職能是對本村村民進行社會管理和服務、生產組織和協調，以及村莊集體資產的經營，而居委會則更多地履行優撫救濟、勞動教育、社區教育、社會保障、流動人口管理、文化體育等服務性職能，并且不具有經濟性職能。從這一點上看，村委會集群眾自治、居民服務、經濟管理的職能于一身，其權責要比城市居民委員會大（楊貴華，2014），但其服務性職能又相對較弱。因此，從村委會向居委會的轉型，一方面必須剝離其經濟管理職能，另一方面則需加強以專業化方式為屬地居民提供公共產品和服務的能力。
最后，經費來源。根據《居民委員會組織法》，居委會的工作經費和居委會成員的工資等都是由上級人民政府全額撥付，其辦公用房由當地人民政府統籌解決。而《村民委員會組織法》則規定村委會的工作經費由村民會議通過“籌資籌勞”解決，地方政府只是適當扶持。因此，從村委會到居委會的轉變意味著地方政府對于基層治理投入的增加。這也決定了各地基層政府對回遷社區居委會所投入的資源和資金情況將對其成立和運作產生巨大影響：在地方政府投入大、扶持力度高的地方，居委會能夠很快組建起來并成為社區治理的核心；反之，則可能流于形式。
從性質上說，回遷社區已經被納入了城市社區的范疇，但其治理運作仍然處于由鄉村向城市的過渡階段；從相當長一段時間來看，大部分回遷社區都是村委會與居委會兩套組織并存的局面。究其原因，一方面，根據《村民委員會組織法》，村委會的撤銷需要由鄉鎮人民政府提出，經村民會議討論同意，報縣人民政府批準，因制度慣性，回遷社區中的村委會一般不會被輕易撤銷；另一方面，上述分析中提到的人員構成、職能重點和經費來源等方面的過渡也需要一定時間來實現。在村委會管理的大量村集體資產未能合理地處置完成、適應城市管理和服務需求的組織機構尚未建立健全之前，村委會無法撤銷，居委會也未能充分履行職能。因此，回遷社區基層組織的改組和重建并不是居委會對村委會的簡單替代，而是兩套基層組織體系如何在一段時期內共存合作，并最終實現順利過渡的問題。
二、村委會轉型研究回顧
雖然大量農村回遷社區是伴隨著最近十年城市化快速推進而出現的，但撤銷原農村村民委員會改為城市社區居民委員會的“村改居”社區建設卻早在20世紀90年代就在整治城中村工作中被提出。因此，對于這兩套基層組織的更替可能出現的問題，目前的研究已有不少歸納和分析。
第一，組織結構轉換困難。從村委會到居委會的轉變僅僅體現在牌子更替和名稱改變，但新設立的社區居委會多數仍按照原來村委會管理模式進行管理，社區的組織結構、管理體制等尚未進行相應的轉換。并且，新成立的居委會的工作人員大多由原來的村委會班子擔任，在管理工作中主要還是依靠傳統經驗和個人威望，創新不足（周燕，2012）；或者由于固守原來的親緣關系和宗族勢力，難以實現管理人員的優化（李菁怡，2011）。有的地方雖然也按照一般城市社區的方式進行工作人員的間接選舉或者公開招聘，但又由于新進入的社區工作人員不熟悉情況或回遷村民認同度較低而難以開展工作（梁慧、王琳，2008）。
第二，職能范圍調整不暢。在村莊中，村委會依靠集體經濟對本村村民進行社會管理和服務，“村改居”之后，理應按照城市社區的屬地管理原則將轄區內的外來人口也納入新城市社區的管理范圍內，并實現管理角色向服務角色的轉變。但在新社區中，原則上應由城市公共財政承擔社區機構運轉的費用很多都由村集體經濟改制后成立的股份制企業承擔，公共財政只承擔轉制社區的部分公共運轉費用。因此，很多“村改居”社區的公共產品和公共服務的供給對象都將外來人口排除在外，造成了新社區管理的不公（華平，2012），并且在職能履行上也比較偏重行政管理而服務意識不強（李鑫，2014）。有的地方由于村莊土地的多批次征用造成其回遷居民的多批次轉居，從而造成村委會與居委會交叉重疊，管理服務職能上互相推諉以及運作不暢（謝寶富，2014）。
第三，集體資產處置不當。由于清產核資過程不規范、產權界定和股權分配不公、改制操作程序不透明等問題，村集體經濟組織在改組為股份制公司后往往難以按照法人治理的結構管理，并遺留下“農轉居”村民的就業和社會保障等諸多問題（鄭風田、趙淑芳，2005）。再加上“村改居”社區工作經費的撥款不足，對原村集體經濟的嚴重依賴，很容易造成“村改居”社區居委會和集體經濟改制企業政企不分的局面（梁慧、王琳，2008）。
針對上述這些問題，也有一些研究提出了相應的政策建議，如搭建社區管理和服務的載體平臺、理順領導機制、調整投入機制、完善參與機制（孫春燕等，2012），拓展居委會管理服務對象、吸引新老居民參與社區活動、全面落實新老居民的民主權利、規范社區民主議事和決策程序等（楊貴華，2012）。
但值得注意的是，上述這些研究大多是從制度層面對村委會向居委會轉型中所出現的問題進行經驗性推測和一般性分析，或者僅針對某地經驗做出有限概括。目前，各地的“撤村并居”都是先將多個村莊的居民集中在一起居住，然后再開始構建基層組織體系，而對于如何改組和重建并未形成統一有效的制度設計。上述這些現實問題的存在往往迫使各地政府進行探索性實踐，嘗試通過不同方法和路徑推進村委會的轉型和過渡。因此，各地“撤村并居”、回遷上樓形成的社區應對鄉村原有基層組織的結構和治理基礎的影響，所提出的解決辦法各有不同，采取的政策也千差萬別。實際上，隨著“增減掛鉤”政策試點的不斷增加和集中居住、農民上樓在各地城市吸納鄉村策略中的廣泛采用，農民回遷社區已經在全國各省普遍施行，并且呈現出多樣化特征。
本研究在對北京、臨沂、武漢和昆明四地多個農村回遷社區調查的基礎上，對回遷社區基層組織面臨的問題和地方性實踐進行分析，嘗試對村委會向居委會轉型過程中形成的幾種模式進行總結。
三、村委會“變形記”：基層組織轉型的多元模式
（一）田野調查
本研究選取北京市、山東省臨沂市、湖北省武漢市和云南省昆明市作為調查對象，對其農村回遷社區的基層組織和治理狀況進行考察。從代表性和差異性上來看，這四個城市屬于不同的行政層級（首都、省會、省級重要城市），可以反映自上而下的政策設計在落實過程中的權宜和變形。同時，四個城市屬于不同地域（東、中、西部），其城市規模（特大城市、大城市、二線城市）和城市化發展程度也各不相同，能夠反映出不同城市化模式的特點，以及不同經濟社會發展水平對于回遷社區建設和治理的差異化影響。
田野工作主要于2012年10月-2014年3月開展，對象涉及北京市5鎮6社區12村、臨沂市1街道2鎮3社區、武漢市4街道4社區，以及昆明市3街道4社區1村。主要收集的資料包括：當地政府有關城市規劃、農村回遷社區的建設和管理和農轉居安置辦法等文件；有關管理部門和村、社區的會議紀要；地方志、檔案、年鑒和圖片；田野調查中的訪談錄音、照片及問卷。此外，在調查準備階段和田野工作之后，還從當地政府官方網站、地方信息網等相關網站補充有關社區建設和治理的新聞報道等。
（二）村委會轉型的幾種模式
通過對上述四個城市多個農村回遷社區基層組織改組和再造的分析，筆者發現村委會的組織結構、人員構成和職能范圍的轉型主要有以下四種模式。
1.“各自為政”
在一些地方，出于回遷社區平穩順利過渡的考慮，或者因為村莊仍有部分土地未征用需要繼續管理維護，村委會雖然遷入了回遷社區，但組織和管理職能基本上得以完整保存。當地街道政府則單獨成立社區居委會，兩套組織“各自為政”，劃地而治。
北京市順義區SX小區是此種模式的典型代表。該小區于2003年建成，由原L村、T村、G村、Q村的四個村回遷合并組成，共有30棟樓，181個單元門。其中，L村、T村、G村屬于Z鎮，由于機場噪聲污染、機場擴建等原因，于2003年至2007年期間陸續拆遷而合并。而屬于H鎮的Q村則因房地產開發，于2005年拆遷入住該小區，SX小區所在地的土地就屬于Q村。
目前，四個村的村建制依然存在，SX小區的居委會籌備委員會和社區服務站也于2011年1月1日成立。在社區管理方面，四個村的村委會與SX社區居委會處于各自為政的狀態。從行政關系上說，SX社區隸屬于K街道辦事處，其居委會也受K街道的直接管轄并接受其委派的各項工作。在村建制保留的情況下，L村、T村、G村、Q村也繼續分別歸屬Z鎮和H鎮管轄。并且更為復雜的是，從空間范圍來說，由于SX小區處于H鎮和K街道的交界處，因此從小區大門到馬路中心屬于H鎮管轄，馬路中心往東屬于K街道范圍。這種行政隸屬關系和管轄空間區域的相互交叉進一步加劇了SX小區內部基層組織結構和管理的“割據”。
雖然從2013年開始，小區內開始實行人房分離管理，即居住在小區內的各村人員歸SX社區居委會管理，而村委會則僅負責對各村村民所居住的房屋的管理。但在實際運作中，目前有11名工作人員的SX社區居委會主要承辦K街道交辦的社會保障、文化體育等任務，而L、T、G、Q四個村則依然在村集體經濟、信訪、民事調解、綜合治理、計劃生育等方面繼續發揮作用。用Q村黨支部書記的話來說，“雖然村給拆了，但政府工作一樣都不能少”。并且在訪談中，各村村書記與其上級Z鎮及H鎮的工作人員對于居委會的職能和地位并不完全認可。他們認為，居委會只是個架子，回遷社區的管理實務仍需村委會負責。YC：現在這是一個沖突。如果建居委會，現在這四個村肯定是一個居委會。一個居委會要管這四個村，這四個村都有相應的組織，這可以說是一個課題！我估計，這（居委會）籌委會只能長期籌備下去，它沒法建！
Z：暫時這各村的村委會它撤不了，它也不想撤。因為現在各村老百姓的事都歸各村去管理，它（居委會）就是一副架子。它要管，這幾個人它管不了，它沒那實力。
W：我那天去看，他們（居委會）人也挺多的。
Z：人多，他不是干這個的。他是農轉非之后管這居民服務的，比如民政口，這醫療報銷啊，好多這街道的工作，它是干這個的。……主要的工作，由各村去管各村的村民。我們的村民雖然轉成居民了，但還得我們去。他們給我們派活兒，我們再往下派資料來源：訪談錄音“20130808 H鎮Q村Z書記、鎮黨建辦公室YC”，W代表研究者。。
……
W：那有哪些是需要兩邊協調做的嗎？
L：需要協調的事兒多了。他現在小區居委會職責范圍內的事兒，全需要我們協調。
W：那他們就沒有什么事自己做的嗎？
L：他們就找點事兒，像什么小紅帽啊，組織點舞蹈啊資料來源：訪談錄音“20130805 L村L書記”，W代表研究者。。武漢市東湖高新開發區的BX社區也屬于此種村委會與居委會“各自為政”的情況。2011年底建成的BX社區，容納了來自X、L、J三村的12000多名回遷村民。BX社區居委會雖然于2013年獲得當地政府的批準，但一直處于籌建階段，目前仍然是由三個村的村兩委進行社區的基層管理和服務。根據2012年5月三個村的村務公開情況，只有原來由村集體負擔的五保戶照料工作，由區里修建的養老院承接過去統一安排，而村兩委仍然在行政、計生、優撫、公益福利、養老等方面發揮重要作用。
在“各自為政”的情況下，村委會實際上承擔著回遷社區管理的主要任務和服務職能，同時為了適應新的城市社區管理需求，其職能范圍也發生了相應的調整。其中，村干部特別強調了維穩工作在回遷社區工作中的重要性的提升。在拆遷之前，村委會關于村莊秩序的工作主要是綜合治理和民事糾紛的調解。但拆遷之后，由于大量拆遷賠償、回遷安置等遺留問題的存在，村委會還必須把這些矛盾解決在基層，避免進一步的激化和上訪。維持好基層秩序的穩定甚至成為評價回遷村村委會工作能力和績效的主要指標。Z：現在最不穩定就是基層，全在基層這兒鬧。我們H鎮17個村都是各自抱盆吃，自己管自己，自己這村沒事，就是你有本事。甭管你想什么辦法，是不是？他那個村不穩定，你村領導得想辦法，你得下力量，是不是？現在穩定不穩定是第一位的，其他都是次要的。現在哪個村都一樣，經濟條件好一點兒，老百姓得實惠多一點，他就穩定點兒資料來源：訪談錄音“20130808 H鎮Q村Z書記、鎮黨建辦公室YC”。。2.“一套人馬、兩塊牌子”
有一些回遷社區中的回遷村雖然土地尚未征完、保留了村建制，但是直接在村兩委的基礎上組織了居民委員會，通過“一套人馬，兩塊牌子”的辦法來實現從農村基層組織體系向城市社區基層組織體系的過渡。對于這類社區中的村委會而言，他們一方面要繼續承擔原來村莊的管理工作，另一方面，也需要接受所隸屬的街道辦事處下達的社區管理和服務任務。
昆明市呈貢區的BLM社區就屬于此種類型。BLM社區總建筑面積約43萬平方米，總投資約10億元，用于安置因呈貢新城建設而拆遷搬遷的B村、L和M村共1748戶、3888位回遷村民。三個村回遷后分別在原各村村委會的基礎上設立B社區居委會、L社區居委會和M社區居委會其中，M村雖然已由村轉為社區，村委會轉為居委會，但由于其村民認為保留農業戶口更有利于未來發展，因此在全體村民表決同意和上級政府批準的基礎上，其村民的戶口仍然保持為農業戶口。。雖然各個社區有獨立的社區居委會、社區黨委和辦公地點，但由于三個社區是統一設計和建設的，在一個小區范圍內，因此我們將其合稱為“BLM社區”。
在社區組織架構方面，三個社區都采取了“一套班子，兩塊牌子”的做法。原B、L、M村的村委會都予以保留，并以原班人馬成立新社區居委會，原村黨支部書記任新的社區黨委書記，各社區的轄區范圍則為各村居民所遷入的居民樓。由于各村所轄的居民樓是交叉分布的，所以在各村新社區中還需要通過聯系和協調共同完成社區治安等工作。
此外，原來村兩委框架下的組織和網絡也全部得到保留并進行相應更名。例如，村代表改稱居民代表，村民大會改為居民大會，村民小組長變為居民小組長。同時，“人民調解委員會”“社區為民服務站”“就業和社會保障服務站”等各職能部門在社區的下設辦公室也同時在各社區掛牌。2013年是當地的換屆選舉年，但是對比新任村干部和居委會干部名單發現，基本還是各村原來的村委和村干部擔任社區居委會的職務，人員變動不大。
在經費來源方面，各村原有的集體經濟仍然是新社區建設和運作主要的資金依靠。一方面，在新社區中居委會辦公室的重建和社區服務中心并不是由上級街道統一規劃建設的，而是由各村依靠自己的能力決定其規模和水平。由于各村原經濟實力有所差異，重建的新社區辦公和服務條件也大相徑庭。最早遷入的B社區的居委會辦公室以及社區為民服務中心，就設在村集體用房拆遷賠償所得的房屋里，面積狹小，基本沒有什么配套服務設施。而后遷入的L社區和M社區，由于兩村的集體經濟較強，因此在新社區的東南角合建了一幢單獨的辦公樓。除了這兩個村的辦公地點和社區服務用房得到充分保障外，新辦公樓中還設有娛樂室以及養老服務中心等其他附屬服務設施。另一方面，從人員工資到公共設施的興建和維護都由集體經濟出資。從M社區2012年的村集體的主要支出項目可以看出，大部分社區運作的資金都來源于此：
在組織職能方面，與原村莊治理相比，“一套人馬、兩塊牌子”村委會的面臨著“新”“轉”“增”三個特點。首先，新增了物業管理和服務職能。在原村莊格局中，“各家自掃門前雪”，村民自己負責各自院落和周圍的維護，村集體只需要聘請三五人進行村莊公共道路的清掃即可。但是搬入社區后，出現了樓道、涼亭等公共空間和電梯、路燈等共有設備財產，需要聘用大量人力維護。其次，原有的經營集體經濟的職能雖然暫時保留，但逐漸剝離和弱化，新成立的居委會轉變為以養老、低保等城市社區的服務性職能為主。例如M社區2012年就通過申請專項資金，成立了“M社區居家養老服務中心”。2013年，M社區居委會又將原村集體經營的一個水泥攪拌站對外出售。最后，進入城市社區體系后，增加了許多比村莊管理更加繁瑣的任務和職能，如對轄區內流動人口的管理，向上級政府的信息報送、文件往來等。
3.“三駕馬車”
在上述的兩種情況下，村委會雖然在向城市社區組織體系過渡，但由于所劃入的新上級政府——街道辦事處的支持力度不足，村委會的職能轉變有限，無論工作方式還是管理內容上都更偏重于農村體系的運作模式。但也有一些社區，不僅撤銷了拆遷村的村建制，在村委會基礎上組建了居委會，而且如同城市商品房小區的一般模式，成立了業主委員會，并引入物業公司的專業管理，形成了“三駕馬車”共同管理的現代城市社區基層組織架構。
DG社區是山東省臨沂市集中投建的110個大型城中村社區之一，也是北城新區8大還建社區中規模最大的社區。按照合村并點、相對集中的原則，由原DZ、QP、HP、RT、SZ五個行政村合并而成。DG社區2005年3月啟動拆遷，2007年11月居民回遷入住，社區總占地1700畝，新建設的小區占地228畝，轄區內有2352戶、人口7062人。除了社區黨組織、居委會外，DG社區還選舉成立了業主委員會，并通過市場化的招投標程序聘請了商業物業管理公司。在對四地回遷社區的調查比較中，該區社區的組織架構是最為完整的。
2008年11月，臨沂市蘭山區政府批復成立DG社區居委會。原遷入的五個村村建制撤銷，但財務仍然各自獨立保留。居委會干部7名，由遷入DG社區的五個村通過“分推合選”的方式產生，每個村選出一名村干部進入居委會，基本上均為原村的村書記，原DZ村黨支部書記擔任DG社區居委會主任，原RT村書記擔任社區居委會副主任，其他村的村干部均有1人入選社區居委會。此外，還通過公開招聘的途徑聘用了部分大中專畢業生，從事社區服務的具體工作。同時，臨沂市委、蘭山區委以促進新型農村回遷社區建設的名義，定期下派機關干部到社區掛職。在社區行政管理的財政支出方面，實行蘭山區和回遷村各承擔50%的辦法，每年除區財政向大官苑社區撥付的財政支出款之外，回遷的五個村每個村均需承擔約10萬元的支出成本，主要用于社區干部的工資發放。
與云南、北京等地回遷社區干部認為業委會沒必要不同武漢市的回遷住房沒有完全產權，居民不是業主，不符合成立業主大會和業主委員會的條件，因此完全沒有設立業主委員會的打算。，臨沂市民政局社區建設部門和基層社區居委會均認識到業委會在維護業主利益、協調業主與物業公司關系方面的重要作用，并且能夠突破一般商品房小區中業主一味強調維護業主利益、與物業公司爭利的立場，理解物業公司在執行中遇到諸多問題并對其工作予以協調和支持。W：你們的這個思想管理上很進步啊，因為像我去包括北京的很多社區，應該也是搞得挺早的，但是我問他們業委會這塊，他們基本上都沒有這個意識，他們覺得沒有必要成立業委會。
WXC：你看那個電視上啊，從那個報紙上你看到，好多業主啊，他老是跟物業公司打官司，這個物業公司呢，也不太好管理，物業公司的業務水平再好，在一個社區他難免不出問題。……像這個業主委員會，業主委員會他是干什么的，他是替業主說話的，為業主爭理的，是吧？那么業主花錢買了這個物業公司的這個服務，他是要花錢的，所以說他們之間有矛盾，有矛盾就往往發生爭執，物業公司他干不了，他不好干。那怎么辦呢？就找業主委員會和樓長啊，協調、支持物業公司的工作，協調業主和物業公司他們之間的這個關系資料來源：訪談錄音“20140106訪DG社區WXC主任”，W代表研究者。。因此，僅入住半年后，2008年4月DG社區即舉行了業主委員會的選舉。社區全體業主大會進行投票選舉，出席率達到了90%，通過選舉產生了7名委員組成業主委員會，并在臨沂市建委完成備案。2012年，第一屆業主委員會期滿之后，社區居委會通過征集居民意見，大家均同意由原來的7名委員繼續擔任新一屆業委會委員。
同時，DG社區還通過招投標程序聘請了NY物業管理公司承擔小區的物業管理服務。NY物業管理有限公司具有國家二級物業管理資質，是臨沂市目前規模最大、實力最強的物業管理企業之一。DG社區的物業費標準并不高，只有0.6元/月/平方米按照山東省《住宅物業服務收費管理辦法》所劃分的五個檔次的收入標準，這屬于最低檔（不帶電梯0.30元/月/平方米，帶電梯0.80元/月/平方米)下浮20%的標準，而臨沂市區普通商品房的物業費大約在1.6元/月/平方米左右。，對于一般的商業物業公司沒有什么利潤上的吸引力。但NY物業自小區建成后一直承擔物業管理服務工作沒有更換，且服務效果良好，一個主要的原因就是DG社區的特殊性質和良好的社區管理模式，使得NY物業公司在此社區的運作較為順利，并將其當作公司經營的一個品牌項目廣為宣傳。
此外，DG社區也加強了城市社區基層組織體系下的社區服務站的建設。社區內建有一棟投資2200余萬元建設的社區服務中心大樓，建筑總面積10000平方米。服務中心集社區辦公、物業管理、文化娛樂、衛生服務、生活服務于一體，內設圖書室、電子閱覽室、乒乓球室、器樂室、書畫室、手工制作室等。這些設施的供給，為社區居民提供良好的社區服務和豐富的文化娛樂活動。自2010年5月至2013年底，共有300余人次的青少年在中心接受了培訓，參加活動的青少年數量更達到了2000余人次引自田野文檔資料《臨沂市DG社區簡介》。
4.“一家獨大”
還有一些回遷社區中的村委會轉型過渡，由于自身組織能力強、集體經濟實力，不僅在回遷之后繼續為全村提供優質的公共服務和設施，而且能夠給村民提供豐厚的生活福利和全面的生活保障。因此，這些村委會在回遷社區中不但沒有被漸漸地取代，反而在職能范圍上不斷擴大，甚至當地社區居委會也需要依賴其資源運作，形成“一家獨大”之勢。
北京市FX村位于順義新城的核心位置，是當地最早進行城市化改造的村之一，早在1993年開始，FX村就以舊村改造的名義陸續進行拆遷建設。最初，拆遷回建工作由當時的順義縣房管局負責。1994年，FX村與一家房地產公司合作，開始接手本村的舊村拆遷和回遷樓建設工作，并于1996年成立了自己的房地產開發公司，全面獨立運作。在舊村改造的過程中，FX村通過自籌、貸款等方式籌措拆遷啟動資金進行房地產開發建設，不僅完成了FB、FN、FD三個回遷社區的建設，而且給本村帶來了豐厚的集體經濟收益。
由于房地產開發帶來豐厚的收益，FX村集體經濟不斷增強，再加上村委會組織有效、運作有序，自1993年拆遷回遷之后一直就以“強村”形象出現，獲得了“五好黨支部”“三個文明建設先進集體”“充分就業村”“計劃生育工作先進村”等諸多榮譽稱號，成為順義區聞名的先進村。拆遷回建之后的FX村不但沒有遭遇從農村到城市的過渡難題，反而在集體經濟實力、公共服務和設施狀況、村民居住條件和生活福利等方面得到了全面提升，村民實現100%就業且對本村保持強烈認同。
目前，FX村村委會持續發揮著作為基層村級組織的職能，包括發展本村經濟、為村民提供生活福利、為社區提供全面的公共服務和物業管理，甚至是幫助居委會在本社區立足。在發展集體經濟方面，FX村依托自己的房地產公司和物業管理公司不斷擴大經營。例如，2004年該村通過協議型拆遷的方式獲得了一個90畝的地塊，土地款加上拆遷費僅花費了1億元。在該地塊上建設的新FD社區17-28號樓共720套房屋，建筑面積11萬平方米。除其中405套用于村民拆遷外，其余約4萬平方米面積按照市場價格對外發售，僅此一個項目的銷售收入就可達6億元左右。
依托雄厚的經濟實力，FX村每年都給村民發放多種補助和福利，包括：
（1）村民福利：10000元；
（2）FB、FN、老FD社區物業費免費，新FD社區居民對所繳納的物業費給予60%的補貼，補貼10年；
（3）供暖費、垃圾費、水電費、自行車補助費、小型維修費：1300元；
（4）就業再就業補助：3600元（在村外自主就業，自2008開始，每季度發放一次）；
（5）老人生活補助：7200元；
（6）退休勞動力：4800元；
（7）獨生子女父母從2003年至今，可以提前10年領養老金。
同時，FX村也積極為新成立的居委會在社區中開展工作提供了幫助和支持。例如在FD社區，除了回遷村民外，還有一部分房屋是作為商品房開發出售的，因此由FX村委會負責村民和回遷房屋的管理和服務，而商業物業公司和FD社區居委會負責外來購房居民的管理和服務。但是當地街道并未給FD社區居委會提供相應的辦公用房，于是FX村從自己所有的物業中免費撥出350平方米作為居委會的辦公用房，并且負擔了相應的水費、電費、采暖費等費用。這一舉措在很大程度上減輕了當地基層政府的負擔，不僅使得資源相對缺乏的居委會能夠很快在FD社區立足并開展工作，也大大拉近了村委會與居委會之間的關系。正如其W書記所說的，“作為我們來講都無所謂，因為我們（的收入）比你所謂的那個（政府）投資要求那份額的多，哎，你說村委會這邊開支也不礙事，你說房地產這邊開支也不礙事”資料來源：訪談錄音“20130725 R鎮FX村W書記”。
四、農村回遷社區村委會的形式與職能
從上述幾種回遷社區中村委會的形式和職能范圍的“變形”實踐中，我們可以看出，總的來說，村委會在入住回遷社區后仍然保持著相當的組織能力和資源動員能力。無論是已經撤銷村建制的DG社區，還是其他保留村建制、村委會與居委會并行的社區，目前村委會仍然是回遷社區基層治理的主要力量。各地雖然將回遷社區納入城市化基層組織管理體系，但由于其所屬的上級街道辦事處的人力物力投入普遍不足，致使各社區雖然大多成立了居委會，但作用有限或者需要依靠相應村集體的經濟支持。
從組織架構、人員配置、職能范圍和與當地居委會的合作幾個方面來看，上述討論的四種村委會“變形”模式各有側重（見表2）。
在“各自為政”模式中，村委會仍然保留原來的組織結構和人員配置，職能范圍也基本保持不變。新入住的居委會由街道單獨主持成立，承擔街道交辦的城市社區的新增職能，與村委會的互動少，基本沒有什么合作。
“一套人馬、兩塊牌子”和“一家獨大”模式下的村委會變化趨勢比較類似，因為要承擔城市社區的管理和公共服務職能，其組織結構和職能范圍均有一定程度的變化，但由于仍然要依托原來的村委會班子，因此人員配置變化并不明顯。但二者的不同點在于，“一套人馬、兩塊牌子”模式下村委會身兼兩職，不存在村委會與居委會的合作問題，而“一家獨大”模式下，由于村委會組織有力、資源豐富，往往起到了扶持、幫助居委會開展工作的作用，是所有模式中村、居委會合作較為密切的。
“三駕馬車”應該說比較成熟的、過渡轉型較為順利的村委會變形模式。在若干村撤銷建制合并為一個居委會后，基本上按照城市社區基層組織框架搭建、引入了相關組織機構。在繼續承擔經營集體經濟、保障村民福利職能的同時，也逐步擴展社區管理模式下的社會保障和再就業、社區文化教育、外來人口管理、社會治安、公共衛生、社區共建等服務職能，并建立了綜合性的社區服務中心。
同時，在這些多樣化的組織形式變形背后，我們也可以發現回遷社區中村委會向居委會的過渡轉型時面臨著一些共同的挑戰和特點。
首先，新增的社區管理和服務任務，要求村委會對組織結構和職能設置進行相應調整。例如，解決征地之后出現的超轉人員安置、社會保障、再就業、綜合治理、文體娛樂等問題；應對物業自管的模式下新增的組織人力和物力來完成社區中的治安保衛和公共衛生的需要；針對回遷社區居民將安置房向外出租出售或用于商業經營等行為，改進在較為封閉的環境下對熟人社會的管理辦法，應對城市人口的高流動性帶來的挑戰等。由前文關于農村基層組織結構的分析中可知，村委會原有的工作委員會類型和職能遠不能滿足這些管理需求。因此，不論上述哪一種轉型方式，都要相應增加履行這些新增的社區管理職能的部門，從而造成了村委會內部組織的細分和職能的進一步完善。而在一些建立了社區綜合服務中心的回遷社區，基層組織還需要承接相關政府職能部門和街道辦事處的下沉到社區的專門化社區服務項目，甚至設立專門的辦公室，如勞動保障就業辦公室完成上級對口職能部門的任務。
其次，為應對基層工作條件的惡化和居民參與熱情的弱化，村委會需改變傳統工作方式，通過加強服務性職能獲取新的認同和權威感。一方面，村民失去了參與公共生活的物質空間和利益基礎。在中國傳統鄉村聚落中，有多種多樣的公共空間，例如寺廟、戲臺、祠堂，而村委會作為村民參與村莊自治和處理村莊日常基本行政事務的場所，更是每個村里最重要的公共空間（周尚意、龍君，2003）。但隨著村莊的拆除、農民的上樓，這些傳統的公共空間和村委辦公地點大多被拆除或變得“不可見”了。隨著鄉村共同體的記憶逐漸淡忘，多村混居造成的熟人社會的瓦解和新社區中居民陌生感的增加，再加上多村混居的居民缺乏集體經濟的利益維系，村民們對村里公共事務的關心程度也難免大為下降。另一方面，由于共同居住、規模有限的村民小組或自然村才是村民生產協作和生活互助的基本范圍，也是人情往來主要發生的空間，行政村已經超越了自然形成的農民社會單位，作為“半熟人社會”存在（賀雪峰，2000），而在規模更大的多村混居社區中，村民之間以及村民與原村干部之間的交往頻率大為下降，情感聯絡淡化。在這種情況下，村干部難以采用過去熟人社會里賣個人情、給個面子的方式開展工作。由于回遷社區中村民代表的作用日漸式微，而以居民小組—樓棟長—單院長為主要的城市社區治理支持網絡尚未建立，多元化的城市社區團體和組織也還未入住，因此，村委會需要引入新的治理方式來重建基層權威的認同和動員居民參與。從上述各地的實踐中可以發現，加強服務性職能和公共產品的供給、并以此為核心組建治理支持網絡是轉型中的村委會廣泛采用的重建社區認同感的有效方式。
最后，維穩成為回遷社區基層組織的工作重點，這也決定了村委會不會在短時間內被撤銷。從基層政府評價指標體系來看，在剝離經濟發展職能后，維穩已經成為評價回遷村村干部工作能力的最重要指標和晉升的有力砝碼。因此，維穩成為入住回遷社區之后村委會新增的重要工作內容。但回遷村莊由于土地賠償、轉居安置等問題，往往積累了一些村民的不滿和矛盾，因此在回遷后相當一段時間內，村委會必須首先妥善解決好的問題就是本村的拆遷賠償和還建安置工作，預防可能出現的信訪等不穩定事件。這一歷史遺留問題就決定了農村回遷社區中基層組織向一般城市社區的轉型不能采取一蹴而就的方式。此外，由于部分回遷社區建在新城區中心，流動人口較多，新的社區基層組織還必須解決社區中新增的非本村的流動人口的管理問題，及其與原村民之間的共處問題，公共產品與服務供給等問題給基層治理帶來的新挑戰。村委會由于掌握原村莊詳細信息、熟悉情況等特點，具有解決這些問題的優勢，因此必將在一段時間內通過變形、并存、轉軌等方式長期存在。
五、結語
在居住方式的改變之外，農村回遷社區建設面臨的首要內容就是基層組織重建的問題。從體制架構上說，從村莊到社區的過渡就應當撤銷作為農村群眾自治組織的村委會，建立城市建制的基層居民自治組織居委會。但是實際上，村建制的撤銷在實際操作中由于種種原因不易推行。進入回遷社區后，農村社區原有的組織體系，包括村級黨組織、村民自治組織、村級群團組織、集體經濟組織、農業合作組織、村民社團組織等面臨著在功能定位、權力結構、運作方式、組織間關系等方面的全面調整。同時，一個包括基層黨組織網絡、社區居民自治組織及其支持網絡、社區群團組織和民間組織、專業化社區服務機構的現代城市社區組織新格局的建立也并非朝夕之功。更為復雜的是，兩套組織體制的更替并非非此即彼的對立關系，而是會在相當長的一段時間內并存。本文通過分析村委會這一村民自治組織向城市社區居民自治轉型過程中的幾種變形方式及面臨的問題，嘗試說明農村回遷社區的基層組織在結構、功能、運行機制和權力關系方面的轉變特點。
從組織邏輯來說，回遷社區在從鄉村共同體向城市單元的過渡中，需要完成群眾自治組織由村委會向居委會的轉型。但大多數回遷社區中，村委會由于其所負擔的集體經濟職能而暫時未被撤銷，原有的組織結構和人員配置在進入回遷社區之后有不同程度的調整。而其權責范圍的縮小或擴大，一方面取決于自身的組織能力和集體經濟實力的強弱。當一個村委會有足夠強的經濟實力和治理主張時，它可以拒絕“被城市化”的命運，如同昆明市M社區那樣，實現回遷而不轉居；抑或如同北京市FX村那樣，繼續發展集體經濟，甚至成為社區治理的主導者和居委會運作的扶持者。另一方面，村委會的結構調整和職能轉變也與當地街道政府對居委會的投入和扶持力度密切相關。雖然居委會是回遷社區名正言順的基層自治組織，但相比主體行動能力較強的村委會，居委會由于在財力和人力上都受到上級街道辦事處的全面控制，因此其建立與否以及在多大程度上發揮作用，都完全取決于街道辦事處的支持力度。對于在原村委會基礎上建立居委會的情況，如“一套人馬、兩塊牌子”和“三駕馬車”，回遷社區中基層組織的過渡更多受到城市基層組織體系下“區政府—街道辦”扶持力度的影響；而對于村委會與居委會兩套組織各自獨立運作的情況，能否實現由前者向后者的過渡，則取決于拆遷村原隸屬鎮政府和回遷社區現隸屬街道辦事處之間的角力與合作。就目前而言，很多回遷社區單獨組建的居委會還處于組建階段，尚談不上獨立發揮培育社會組織、動員社區參與、引導居民自治的作用。
總的來說，拆遷村莊遷入回遷社區之后，其治理的行政化程度進一步提高，治理組織和規范趨于正式化與復雜化。社區規模的擴大使得其內部的治理問題更加復雜，這不僅要求治理組織架構和功能進一步豐富，也要求其運作更多依靠正式的法律法規而不是非正式的鄉土邏輯來進行。從上述個案所展示出的不同變形模式來看， “撤村并居”、回遷上樓在各地造就的回遷社區實際上是在一個統一名稱下的復雜存在，即使在一些性質相似的回遷社區中，其組織體系、運作機制和基本秩序也是具體的行動主體在各自的利益訴求和行為方式下動態塑造的結果。因此，各地的相關政策制訂和執行應當審慎地考慮地區的差異性背景和政策過程中的動態實踐。
參考文獻：略
資金來源：吳瑩主持的國家社會科學基金青年項目（12CSH037）“城市化進程中農村回遷社區的組織再造與秩序重建研究”；吳瑩主持的人力資源和社會保障部留學人員科技活動擇優資助項目“‘類城市化’農村社區的組織再造與公共產品供給”。
中國鄉村發現網轉自:《社會發展研究》
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