提要：我國近三十年來的高速城市化促成了一批村莊的“撤村并居”，農(nóng)村回遷社區(qū)的出現(xiàn)對城市基層治理提出新的挑戰(zhàn)。在社區(qū)基層自治組織方面，從村委會到居委會面臨著組織結(jié)構(gòu)、人員構(gòu)成和職能范圍上的全面轉(zhuǎn)變，但這種轉(zhuǎn)型并不是一個簡單的后者對前者的替代過程。本文通過對北京、臨沂、武漢、昆明等地回遷社區(qū)的考察，歸納出回遷社區(qū)中村委會轉(zhuǎn)型的四種模式，及其在組織結(jié)構(gòu)和職能范圍方面的主要轉(zhuǎn)變以及面臨的問題。研究提出，回遷社區(qū)實際上是一個統(tǒng)一名稱下的復(fù)雜存在，其組織體系、運(yùn)作機(jī)制和基本秩序也是具體的行動主體在各自的利益訴求和行為方式下動態(tài)塑造的結(jié)果。
關(guān)鍵詞：城市化 回遷社區(qū) 基層組織 村委會
改革開放的三十年是我國經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的三十年，也是城市化高速發(fā)展的三十年。按照常住人口計算，我國城市化率已經(jīng)由1980年的19.4%上升到2012年的52.6%。城市化是一個社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、人口、生活特征由農(nóng)村向城市的全方位轉(zhuǎn)變過程。在由產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級拉動的自發(fā)性城市化過程中，由于工業(yè)和服務(wù)業(yè)在城市地區(qū)的發(fā)展產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)，吸引大批的農(nóng)村剩余勞力遷移到城市。隨著農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移為城市勞動力，他們逐步在城市定居下來。同時，在農(nóng)村地區(qū)，由于勞動力的外移，村莊范圍不斷縮減，耕地也逐漸集中，最終完成產(chǎn)業(yè)升級、人口轉(zhuǎn)移和生活方式的轉(zhuǎn)變。但是在我國，除了上述由產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、人口空間聚集所帶動的自下而上的自發(fā)城市化，還存在另一條道路——“國家主導(dǎo)式城市化”（Chan, 1994）。這種城市化以政府的積極城市化政策作為推動城市擴(kuò)張的重要動力，以建設(shè)開發(fā)區(qū)、規(guī)劃新城、改造舊城等為主要形式，從而形成了我國城市化的“雙軌制”。這種“雙軌制”的推進(jìn)模式（Ma & Wu, 2005; Shen & Wong, 2006）即除了由產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級拉動和勞動力聚集引起的自發(fā)性城市化外，還存在由建設(shè)開發(fā)區(qū)、規(guī)劃新城、改造舊城等推動的城市化。
而無論是城市空間不斷向外擴(kuò)張的連續(xù)發(fā)展，或者農(nóng)村地區(qū)借助外力的跳躍發(fā)展，還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村通過產(chǎn)業(yè)升級和農(nóng)民增收實現(xiàn)的就地發(fā)展（李強(qiáng)等，2012），都在不斷將村莊納入城市版圖的同時，也促成了農(nóng)村用地面積的擴(kuò)大。從1985 到2008 年，我國城市建設(shè)用地從191萬公頃增加到1147萬公頃。目前，我國人均城市建設(shè)用地達(dá)130 多平方米，不僅超過我國城市規(guī)劃部門推薦的城市建設(shè)用地指標(biāo)，而且超過了發(fā)達(dá)國家城市建設(shè)用地人均82.4 平方米和發(fā)展中國家人均83.3 平方米的水平。同時，村莊范圍并沒有相應(yīng)縮小。大量進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村勞動人口由于戶籍制度的限制、城市生活成本等原因，無法在城市中落腳，仍然保留著農(nóng)村中的宅基地甚至不斷重修老宅，從而也刺激了農(nóng)村農(nóng)民的集體建設(shè)用地的不斷超標(biāo)和村莊的“空心化”。為了解決城市化過程中城鄉(xiāng)建設(shè)用地“雙擴(kuò)大”的問題，國務(wù)院于2004年提出了“增減掛鉤”的政策，意圖在建設(shè)用地總量平衡的前提下獲得新的土地開發(fā)權(quán)。由此，在全國各地促成了一批村莊的“撤村并居”和農(nóng)民回遷上樓的浪潮從性質(zhì)上來說，通過“增減掛鉤”政策形成的農(nóng)村集中居住區(qū)可以分為兩類，一類以實現(xiàn)土地集約利用、居住分散為主要目的，將農(nóng)村宅基地拆除但耕地保留，農(nóng)民的身份屬性不變，只是由散居的村落搬入政府統(tǒng)一建設(shè)的新社區(qū)集中居住，村建制保留，各種村級組織和治理方式延續(xù)。此種“增減掛鉤”形成的農(nóng)村集中被視為新農(nóng)村建設(shè)的一種新形式。另一類是農(nóng)村整體被納入了城市規(guī)劃范圍，宅基地和耕地都被征用，農(nóng)民身份轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口，村建制根據(jù)具體情況予以保留或撤銷，建立社區(qū)并引入其他相關(guān)城市社區(qū)組織。本研究的討論主要集中于第二種被納入城市空間的“撤村并居”類型。。
“撤村并居”、農(nóng)民上樓導(dǎo)致了大批農(nóng)村回遷社區(qū)的出現(xiàn)，從而給城市基層治理提出了新的挑戰(zhàn)。農(nóng)村回遷社區(qū)，在屬性上由鄉(xiāng)村空間轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘袉卧诰用裆矸萆嫌赊r(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口，從空間布局上由平面散點(diǎn)轉(zhuǎn)為立體集中，就必然要面臨著機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備、職權(quán)劃分等許多基層組織重組和再造的問題與挑戰(zhàn)。本文以村委會為關(guān)注點(diǎn)，通過幾個案例的比較研究，討論農(nóng)村回遷社區(qū)在從拆遷村莊向城市社區(qū)過渡過程中的基層自治組織在結(jié)構(gòu)、人員和功能方面的重組和再造問題。
一、農(nóng)村回遷社區(qū)的基層組織轉(zhuǎn)型問題
從組織體系上說，農(nóng)村基層組織管理架構(gòu)與城市基層組織架構(gòu)有著很大的差別。農(nóng)村實行的是“區(qū)/縣政府—鄉(xiāng)/鎮(zhèn)政府—村委會”的管理架構(gòu)，村級組織主要是依托“村兩委”，即村黨支部和村委會的架構(gòu)來運(yùn)作的。根據(jù)2010年頒布的《村民委員會組織法》，村黨支部是村級組織中的政治、組織和意識形態(tài)核心，其權(quán)力范圍“不僅限于黨內(nèi)事務(wù)，而且覆蓋整個村莊和全體村民”（盧福營，2010）。同時，共青團(tuán)、婦代會、民兵連等群團(tuán)組織是黨的助手，要接受黨支部的領(lǐng)導(dǎo)。村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。村民委員會的自治權(quán)力僅限于村級自治事務(wù)范圍，并實行村務(wù)公開制度等。村委會下設(shè)人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生與計劃生育等委員會，由村民委員會成員分工負(fù)責(zé)相關(guān)工作。此外，村委會還有一個重要的主要角色和職能，即集體經(jīng)濟(jì)管理職能。雖然“人民公社—生產(chǎn)大隊—生產(chǎn)隊”體系的解體，以及家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制“統(tǒng)分結(jié)合、雙層經(jīng)營”體制的建立，使得村委會的經(jīng)濟(jì)管理職能有所弱化，但20世紀(jì)八九十年代以來鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的蓬勃發(fā)展，又使得村經(jīng)濟(jì)合作社社員會議、合作社管理委員會和監(jiān)察委員會等經(jīng)濟(jì)自治組織在浙江、江蘇等鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)達(dá)的地區(qū)紛紛出現(xiàn)，從而在一定程度上強(qiáng)化了村委會的集體經(jīng)濟(jì)管理角色。
總的來說，農(nóng)村的基層組織結(jié)構(gòu)可以參見圖1。
圖1農(nóng)村基層組織結(jié)構(gòu)圖
而在城市組織管理體系下，實行的是“區(qū)政府—街道辦事處—居委會”的管理架構(gòu)，其核心也依然是社區(qū)黨支部和居委會這兩個社區(qū)“兩委”。社區(qū)黨委或黨總支是街道黨工委在社區(qū)的派出機(jī)構(gòu)，對社區(qū)工作實行全面領(lǐng)導(dǎo)，是社區(qū)黨建、社區(qū)建設(shè)與管理的領(lǐng)導(dǎo)核心。社區(qū)居委會是社區(qū)的常設(shè)機(jī)構(gòu)和日常辦事機(jī)構(gòu)，根據(jù)《城市居民委員會組織法》，其職能主要包括：宣傳憲法、法律、法規(guī)和國家的政策，維護(hù)居民的合法權(quán)益，教育居民履行依法應(yīng)盡的義務(wù)，愛護(hù)公共財產(chǎn)，開展多種形式的社會主義精神文明建設(shè)活動；辦理本居住地區(qū)居民的公共事務(wù)和公益事業(yè)；調(diào)解民間糾紛；協(xié)助維護(hù)社會治安；協(xié)助人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)做好與居民利益有關(guān)的公共衛(wèi)生、計劃生育、優(yōu)撫救濟(jì)、青少年教育等項工作；向人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)反映居民的意見、要求和提出建議。
為了完成這些任務(wù)，社區(qū)居委會一般下設(shè)文化體育、環(huán)境衛(wèi)生、綜合治理、社會保障、計劃生育等工作委員會。社區(qū)中的群團(tuán)組織可以分為“體制內(nèi)”的群團(tuán)組織，如工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)、老齡委等正式組織，他們發(fā)揮著協(xié)助黨和政府聯(lián)系群眾、協(xié)助社區(qū)黨委和居委會工作的積極作用；以及“體制外”的群團(tuán)組織，主要是指社區(qū)居民根據(jù)需要自發(fā)成立的各種民間組織，其類型主要涉及文體活動、社區(qū)維權(quán)、社區(qū)服務(wù)和社區(qū)救助幾個方面（王穎，2008）。同時，在商品房小區(qū)中由于房產(chǎn)私有和公共領(lǐng)域共有共管的原則，還有業(yè)主委員會等專門性的居民自治組織以及物業(yè)管理公司等營利性服務(wù)機(jī)構(gòu)。此外，社區(qū)中還存在多種類型的專業(yè)化社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)、社區(qū)駐地共建單位、非營利性社會服務(wù)組織等，組織類型更為多元，結(jié)構(gòu)也更為復(fù)雜。
總的來說，城市社區(qū)的基層組織類型更加多樣化，其相互關(guān)系和權(quán)責(zé)劃分也更加復(fù)雜（見圖2）。
圖2城市社區(qū)基層組織結(jié)構(gòu)圖
由上述鄉(xiāng)城兩套基層組織結(jié)構(gòu)體系可以看出，農(nóng)村回遷社區(qū)的組織建設(shè)需要解決從鄉(xiāng)村到城市的兩套基層黨組織的并軌、多元化群團(tuán)組織的協(xié)調(diào)和動員、專門針對共有財產(chǎn)進(jìn)行自治管理的業(yè)主大會和業(yè)主委員會的成立與功能履行、次級治理支持網(wǎng)絡(luò)的銜接與發(fā)展、其他類型社會組織的引入與資源整合等多方面問題。而村委會和居委會作為兩套基層組織的核心，則主要面對如下過渡與轉(zhuǎn)型：
首先，組織結(jié)構(gòu)。從農(nóng)村和城市社區(qū)基層組織結(jié)構(gòu)圖的對比中可以發(fā)現(xiàn)，村委會和居委會都下轄“村/居民小組—村/居民”這一自上而下的組織動員路徑，但居委會在這一支持網(wǎng)絡(luò)上的層級更為豐富。同時，村委會沒有對民間組織的管理和指導(dǎo)職能，其內(nèi)部的工作委員會也相對簡單，多由村干部身兼數(shù)職履行。而居委會作為街道辦事處的派出機(jī)構(gòu)，承擔(dān)大量政府職能工作，因此，不僅需要設(shè)立包含多個部門的社區(qū)工作站或社區(qū)服務(wù)站向轄區(qū)內(nèi)的居民（包括常住居民和流動人口）提供多種類別的服務(wù)，而且需要對轄區(qū)內(nèi)的其他居民自治組織、民間組織和其他社會組織進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督。因此，回遷社區(qū)從村委會到居委會的基層自治組織轉(zhuǎn)型必須首先完善組織結(jié)構(gòu)和部門設(shè)置。
其次，人員構(gòu)成。雖然從理論上說，兩套群眾性自治組織的成員都是通過民主選舉產(chǎn)生，但村委會成員基本來自鄉(xiāng)村熟人社會，由村民選舉產(chǎn)生，相互之間比較熟悉，而居委會由于在實際角色上更多地扮演街道的“腿”，因此其工作人員也大多由上級任命。再加上近年來城市基層建設(shè)對于社區(qū)服務(wù)專業(yè)化、職業(yè)化的強(qiáng)調(diào)，一些專業(yè)的社區(qū)工作者也被引入社區(qū)工作站或社區(qū)服務(wù)站，由此更增加了居委會人員構(gòu)成的復(fù)雜性。由于回遷社區(qū)大多為多村并居，情況較為復(fù)雜，從實踐需求上說，原回遷村村委會繼續(xù)參與管理有助于回遷村民更好更快地適應(yīng)和融入城市生活，解決基層治理的問題。但這又帶來了主要依靠傳統(tǒng)權(quán)威和人情面子展開工作的村委會干部向充當(dāng)專業(yè)化社區(qū)服務(wù)者的居委會工作人員這一角色過渡的問題。
再次，職能重點(diǎn)。在組織群眾自治外，村委會的主要職能是對本村村民進(jìn)行社會管理和服務(wù)、生產(chǎn)組織和協(xié)調(diào)，以及村莊集體資產(chǎn)的經(jīng)營，而居委會則更多地履行優(yōu)撫救濟(jì)、勞動教育、社區(qū)教育、社會保障、流動人口管理、文化體育等服務(wù)性職能，并且不具有經(jīng)濟(jì)性職能。從這一點(diǎn)上看，村委會集群眾自治、居民服務(wù)、經(jīng)濟(jì)管理的職能于一身，其權(quán)責(zé)要比城市居民委員會大（楊貴華，2014），但其服務(wù)性職能又相對較弱。因此，從村委會向居委會的轉(zhuǎn)型，一方面必須剝離其經(jīng)濟(jì)管理職能，另一方面則需加強(qiáng)以專業(yè)化方式為屬地居民提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的能力。
最后，經(jīng)費(fèi)來源。根據(jù)《居民委員會組織法》，居委會的工作經(jīng)費(fèi)和居委會成員的工資等都是由上級人民政府全額撥付，其辦公用房由當(dāng)?shù)厝嗣裾y(tǒng)籌解決。而《村民委員會組織法》則規(guī)定村委會的工作經(jīng)費(fèi)由村民會議通過“籌資籌勞”解決，地方政府只是適當(dāng)扶持。因此，從村委會到居委會的轉(zhuǎn)變意味著地方政府對于基層治理投入的增加。這也決定了各地基層政府對回遷社區(qū)居委會所投入的資源和資金情況將對其成立和運(yùn)作產(chǎn)生巨大影響：在地方政府投入大、扶持力度高的地方，居委會能夠很快組建起來并成為社區(qū)治理的核心；反之，則可能流于形式。
從性質(zhì)上說，回遷社區(qū)已經(jīng)被納入了城市社區(qū)的范疇，但其治理運(yùn)作仍然處于由鄉(xiāng)村向城市的過渡階段；從相當(dāng)長一段時間來看，大部分回遷社區(qū)都是村委會與居委會兩套組織并存的局面。究其原因，一方面，根據(jù)《村民委員會組織法》，村委會的撤銷需要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府提出，經(jīng)村民會議討論同意，報縣人民政府批準(zhǔn)，因制度慣性，回遷社區(qū)中的村委會一般不會被輕易撤銷；另一方面，上述分析中提到的人員構(gòu)成、職能重點(diǎn)和經(jīng)費(fèi)來源等方面的過渡也需要一定時間來實現(xiàn)。在村委會管理的大量村集體資產(chǎn)未能合理地處置完成、適應(yīng)城市管理和服務(wù)需求的組織機(jī)構(gòu)尚未建立健全之前，村委會無法撤銷，居委會也未能充分履行職能。因此，回遷社區(qū)基層組織的改組和重建并不是居委會對村委會的簡單替代，而是兩套基層組織體系如何在一段時期內(nèi)共存合作，并最終實現(xiàn)順利過渡的問題。
二、村委會轉(zhuǎn)型研究回顧
雖然大量農(nóng)村回遷社區(qū)是伴隨著最近十年城市化快速推進(jìn)而出現(xiàn)的，但撤銷原農(nóng)村村民委員會改為城市社區(qū)居民委員會的“村改居”社區(qū)建設(shè)卻早在20世紀(jì)90年代就在整治城中村工作中被提出。因此，對于這兩套基層組織的更替可能出現(xiàn)的問題，目前的研究已有不少歸納和分析。
第一，組織結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換困難。從村委會到居委會的轉(zhuǎn)變僅僅體現(xiàn)在牌子更替和名稱改變，但新設(shè)立的社區(qū)居委會多數(shù)仍按照原來村委會管理模式進(jìn)行管理，社區(qū)的組織結(jié)構(gòu)、管理體制等尚未進(jìn)行相應(yīng)的轉(zhuǎn)換。并且，新成立的居委會的工作人員大多由原來的村委會班子擔(dān)任，在管理工作中主要還是依靠傳統(tǒng)經(jīng)驗和個人威望，創(chuàng)新不足（周燕，2012）；或者由于固守原來的親緣關(guān)系和宗族勢力，難以實現(xiàn)管理人員的優(yōu)化（李菁怡，2011）。有的地方雖然也按照一般城市社區(qū)的方式進(jìn)行工作人員的間接選舉或者公開招聘，但又由于新進(jìn)入的社區(qū)工作人員不熟悉情況或回遷村民認(rèn)同度較低而難以開展工作（梁慧、王琳，2008）。
第二，職能范圍調(diào)整不暢。在村莊中，村委會依靠集體經(jīng)濟(jì)對本村村民進(jìn)行社會管理和服務(wù)，“村改居”之后，理應(yīng)按照城市社區(qū)的屬地管理原則將轄區(qū)內(nèi)的外來人口也納入新城市社區(qū)的管理范圍內(nèi)，并實現(xiàn)管理角色向服務(wù)角色的轉(zhuǎn)變。但在新社區(qū)中，原則上應(yīng)由城市公共財政承擔(dān)社區(qū)機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)的費(fèi)用很多都由村集體經(jīng)濟(jì)改制后成立的股份制企業(yè)承擔(dān)，公共財政只承擔(dān)轉(zhuǎn)制社區(qū)的部分公共運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用。因此，很多“村改居”社區(qū)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給對象都將外來人口排除在外，造成了新社區(qū)管理的不公（華平，2012），并且在職能履行上也比較偏重行政管理而服務(wù)意識不強(qiáng)（李鑫，2014）。有的地方由于村莊土地的多批次征用造成其回遷居民的多批次轉(zhuǎn)居，從而造成村委會與居委會交叉重疊，管理服務(wù)職能上互相推諉以及運(yùn)作不暢（謝寶富，2014）。
第三，集體資產(chǎn)處置不當(dāng)。由于清產(chǎn)核資過程不規(guī)范、產(chǎn)權(quán)界定和股權(quán)分配不公、改制操作程序不透明等問題，村集體經(jīng)濟(jì)組織在改組為股份制公司后往往難以按照法人治理的結(jié)構(gòu)管理，并遺留下“農(nóng)轉(zhuǎn)居”村民的就業(yè)和社會保障等諸多問題（鄭風(fēng)田、趙淑芳，2005）。再加上“村改居”社區(qū)工作經(jīng)費(fèi)的撥款不足，對原村集體經(jīng)濟(jì)的嚴(yán)重依賴，很容易造成“村改居”社區(qū)居委會和集體經(jīng)濟(jì)改制企業(yè)政企不分的局面（梁慧、王琳，2008）。
針對上述這些問題，也有一些研究提出了相應(yīng)的政策建議，如搭建社區(qū)管理和服務(wù)的載體平臺、理順領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、調(diào)整投入機(jī)制、完善參與機(jī)制（孫春燕等，2012），拓展居委會管理服務(wù)對象、吸引新老居民參與社區(qū)活動、全面落實新老居民的民主權(quán)利、規(guī)范社區(qū)民主議事和決策程序等（楊貴華，2012）。
但值得注意的是，上述這些研究大多是從制度層面對村委會向居委會轉(zhuǎn)型中所出現(xiàn)的問題進(jìn)行經(jīng)驗性推測和一般性分析，或者僅針對某地經(jīng)驗做出有限概括。目前，各地的“撤村并居”都是先將多個村莊的居民集中在一起居住，然后再開始構(gòu)建基層組織體系，而對于如何改組和重建并未形成統(tǒng)一有效的制度設(shè)計。上述這些現(xiàn)實問題的存在往往迫使各地政府進(jìn)行探索性實踐，嘗試通過不同方法和路徑推進(jìn)村委會的轉(zhuǎn)型和過渡。因此，各地“撤村并居”、回遷上樓形成的社區(qū)應(yīng)對鄉(xiāng)村原有基層組織的結(jié)構(gòu)和治理基礎(chǔ)的影響，所提出的解決辦法各有不同，采取的政策也千差萬別。實際上，隨著“增減掛鉤”政策試點(diǎn)的不斷增加和集中居住、農(nóng)民上樓在各地城市吸納鄉(xiāng)村策略中的廣泛采用，農(nóng)民回遷社區(qū)已經(jīng)在全國各省普遍施行，并且呈現(xiàn)出多樣化特征。
本研究在對北京、臨沂、武漢和昆明四地多個農(nóng)村回遷社區(qū)調(diào)查的基礎(chǔ)上，對回遷社區(qū)基層組織面臨的問題和地方性實踐進(jìn)行分析，嘗試對村委會向居委會轉(zhuǎn)型過程中形成的幾種模式進(jìn)行總結(jié)。
三、村委會“變形記”：基層組織轉(zhuǎn)型的多元模式
（一）田野調(diào)查
本研究選取北京市、山東省臨沂市、湖北省武漢市和云南省昆明市作為調(diào)查對象，對其農(nóng)村回遷社區(qū)的基層組織和治理狀況進(jìn)行考察。從代表性和差異性上來看，這四個城市屬于不同的行政層級（首都、省會、省級重要城市），可以反映自上而下的政策設(shè)計在落實過程中的權(quán)宜和變形。同時，四個城市屬于不同地域（東、中、西部），其城市規(guī)模（特大城市、大城市、二線城市）和城市化發(fā)展程度也各不相同，能夠反映出不同城市化模式的特點(diǎn)，以及不同經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平對于回遷社區(qū)建設(shè)和治理的差異化影響。
田野工作主要于2012年10月-2014年3月開展，對象涉及北京市5鎮(zhèn)6社區(qū)12村、臨沂市1街道2鎮(zhèn)3社區(qū)、武漢市4街道4社區(qū)，以及昆明市3街道4社區(qū)1村。主要收集的資料包括：當(dāng)?shù)卣嘘P(guān)城市規(guī)劃、農(nóng)村回遷社區(qū)的建設(shè)和管理和農(nóng)轉(zhuǎn)居安置辦法等文件；有關(guān)管理部門和村、社區(qū)的會議紀(jì)要；地方志、檔案、年鑒和圖片；田野調(diào)查中的訪談錄音、照片及問卷。此外，在調(diào)查準(zhǔn)備階段和田野工作之后，還從當(dāng)?shù)卣俜骄W(wǎng)站、地方信息網(wǎng)等相關(guān)網(wǎng)站補(bǔ)充有關(guān)社區(qū)建設(shè)和治理的新聞報道等。
（二）村委會轉(zhuǎn)型的幾種模式
通過對上述四個城市多個農(nóng)村回遷社區(qū)基層組織改組和再造的分析，筆者發(fā)現(xiàn)村委會的組織結(jié)構(gòu)、人員構(gòu)成和職能范圍的轉(zhuǎn)型主要有以下四種模式。
1.“各自為政”
在一些地方，出于回遷社區(qū)平穩(wěn)順利過渡的考慮，或者因為村莊仍有部分土地未征用需要繼續(xù)管理維護(hù)，村委會雖然遷入了回遷社區(qū)，但組織和管理職能基本上得以完整保存。當(dāng)?shù)亟值勒畡t單獨(dú)成立社區(qū)居委會，兩套組織“各自為政”，劃地而治。
北京市順義區(qū)SX小區(qū)是此種模式的典型代表。該小區(qū)于2003年建成，由原L村、T村、G村、Q村的四個村回遷合并組成，共有30棟樓，181個單元門。其中，L村、T村、G村屬于Z鎮(zhèn)，由于機(jī)場噪聲污染、機(jī)場擴(kuò)建等原因，于2003年至2007年期間陸續(xù)拆遷而合并。而屬于H鎮(zhèn)的Q村則因房地產(chǎn)開發(fā)，于2005年拆遷入住該小區(qū)，SX小區(qū)所在地的土地就屬于Q村。
目前，四個村的村建制依然存在，SX小區(qū)的居委會籌備委員會和社區(qū)服務(wù)站也于2011年1月1日成立。在社區(qū)管理方面，四個村的村委會與SX社區(qū)居委會處于各自為政的狀態(tài)。從行政關(guān)系上說，SX社區(qū)隸屬于K街道辦事處，其居委會也受K街道的直接管轄并接受其委派的各項工作。在村建制保留的情況下，L村、T村、G村、Q村也繼續(xù)分別歸屬Z鎮(zhèn)和H鎮(zhèn)管轄。并且更為復(fù)雜的是，從空間范圍來說，由于SX小區(qū)處于H鎮(zhèn)和K街道的交界處，因此從小區(qū)大門到馬路中心屬于H鎮(zhèn)管轄，馬路中心往東屬于K街道范圍。這種行政隸屬關(guān)系和管轄空間區(qū)域的相互交叉進(jìn)一步加劇了SX小區(qū)內(nèi)部基層組織結(jié)構(gòu)和管理的“割據(jù)”。
雖然從2013年開始，小區(qū)內(nèi)開始實行人房分離管理，即居住在小區(qū)內(nèi)的各村人員歸SX社區(qū)居委會管理，而村委會則僅負(fù)責(zé)對各村村民所居住的房屋的管理。但在實際運(yùn)作中，目前有11名工作人員的SX社區(qū)居委會主要承辦K街道交辦的社會保障、文化體育等任務(wù)，而L、T、G、Q四個村則依然在村集體經(jīng)濟(jì)、信訪、民事調(diào)解、綜合治理、計劃生育等方面繼續(xù)發(fā)揮作用。用Q村黨支部書記的話來說，“雖然村給拆了，但政府工作一樣都不能少”。并且在訪談中，各村村書記與其上級Z鎮(zhèn)及H鎮(zhèn)的工作人員對于居委會的職能和地位并不完全認(rèn)可。他們認(rèn)為，居委會只是個架子，回遷社區(qū)的管理實務(wù)仍需村委會負(fù)責(zé)。YC：現(xiàn)在這是一個沖突。如果建居委會，現(xiàn)在這四個村肯定是一個居委會。一個居委會要管這四個村，這四個村都有相應(yīng)的組織，這可以說是一個課題！我估計，這（居委會）籌委會只能長期籌備下去，它沒法建！
Z：暫時這各村的村委會它撤不了，它也不想撤。因為現(xiàn)在各村老百姓的事都?xì)w各村去管理，它（居委會）就是一副架子。它要管，這幾個人它管不了，它沒那實力。
W：我那天去看，他們（居委會）人也挺多的。
Z：人多，他不是干這個的。他是農(nóng)轉(zhuǎn)非之后管這居民服務(wù)的，比如民政口，這醫(yī)療報銷啊，好多這街道的工作，它是干這個的。……主要的工作，由各村去管各村的村民。我們的村民雖然轉(zhuǎn)成居民了，但還得我們?nèi)ァＫ麄兘o我們派活兒，我們再往下派資料來源：訪談錄音“20130808 H鎮(zhèn)Q村Z書記、鎮(zhèn)黨建辦公室YC”，W代表研究者。。
……
W：那有哪些是需要兩邊協(xié)調(diào)做的嗎？
L：需要協(xié)調(diào)的事兒多了。他現(xiàn)在小區(qū)居委會職責(zé)范圍內(nèi)的事兒，全需要我們協(xié)調(diào)。
W：那他們就沒有什么事自己做的嗎？
L：他們就找點(diǎn)事兒，像什么小紅帽啊，組織點(diǎn)舞蹈啊資料來源：訪談錄音“20130805 L村L書記”，W代表研究者。。武漢市東湖高新開發(fā)區(qū)的BX社區(qū)也屬于此種村委會與居委會“各自為政”的情況。2011年底建成的BX社區(qū)，容納了來自X、L、J三村的12000多名回遷村民。BX社區(qū)居委會雖然于2013年獲得當(dāng)?shù)卣呐鷾?zhǔn)，但一直處于籌建階段，目前仍然是由三個村的村兩委進(jìn)行社區(qū)的基層管理和服務(wù)。根據(jù)2012年5月三個村的村務(wù)公開情況，只有原來由村集體負(fù)擔(dān)的五保戶照料工作，由區(qū)里修建的養(yǎng)老院承接過去統(tǒng)一安排，而村兩委仍然在行政、計生、優(yōu)撫、公益福利、養(yǎng)老等方面發(fā)揮重要作用。
在“各自為政”的情況下，村委會實際上承擔(dān)著回遷社區(qū)管理的主要任務(wù)和服務(wù)職能，同時為了適應(yīng)新的城市社區(qū)管理需求，其職能范圍也發(fā)生了相應(yīng)的調(diào)整。其中，村干部特別強(qiáng)調(diào)了維穩(wěn)工作在回遷社區(qū)工作中的重要性的提升。在拆遷之前，村委會關(guān)于村莊秩序的工作主要是綜合治理和民事糾紛的調(diào)解。但拆遷之后，由于大量拆遷賠償、回遷安置等遺留問題的存在，村委會還必須把這些矛盾解決在基層，避免進(jìn)一步的激化和上訪。維持好基層秩序的穩(wěn)定甚至成為評價回遷村村委會工作能力和績效的主要指標(biāo)。Z：現(xiàn)在最不穩(wěn)定就是基層，全在基層這兒鬧。我們H鎮(zhèn)17個村都是各自抱盆吃，自己管自己，自己這村沒事，就是你有本事。甭管你想什么辦法，是不是？他那個村不穩(wěn)定，你村領(lǐng)導(dǎo)得想辦法，你得下力量，是不是？現(xiàn)在穩(wěn)定不穩(wěn)定是第一位的，其他都是次要的。現(xiàn)在哪個村都一樣，經(jīng)濟(jì)條件好一點(diǎn)兒，老百姓得實惠多一點(diǎn)，他就穩(wěn)定點(diǎn)兒資料來源：訪談錄音“20130808 H鎮(zhèn)Q村Z書記、鎮(zhèn)黨建辦公室YC”。。2.“一套人馬、兩塊牌子”
有一些回遷社區(qū)中的回遷村雖然土地尚未征完、保留了村建制，但是直接在村兩委的基礎(chǔ)上組織了居民委員會，通過“一套人馬，兩塊牌子”的辦法來實現(xiàn)從農(nóng)村基層組織體系向城市社區(qū)基層組織體系的過渡。對于這類社區(qū)中的村委會而言，他們一方面要繼續(xù)承擔(dān)原來村莊的管理工作，另一方面，也需要接受所隸屬的街道辦事處下達(dá)的社區(qū)管理和服務(wù)任務(wù)。
昆明市呈貢區(qū)的BLM社區(qū)就屬于此種類型。BLM社區(qū)總建筑面積約43萬平方米，總投資約10億元，用于安置因呈貢新城建設(shè)而拆遷搬遷的B村、L和M村共1748戶、3888位回遷村民。三個村回遷后分別在原各村村委會的基礎(chǔ)上設(shè)立B社區(qū)居委會、L社區(qū)居委會和M社區(qū)居委會其中，M村雖然已由村轉(zhuǎn)為社區(qū)，村委會轉(zhuǎn)為居委會，但由于其村民認(rèn)為保留農(nóng)業(yè)戶口更有利于未來發(fā)展，因此在全體村民表決同意和上級政府批準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，其村民的戶口仍然保持為農(nóng)業(yè)戶口。。雖然各個社區(qū)有獨(dú)立的社區(qū)居委會、社區(qū)黨委和辦公地點(diǎn)，但由于三個社區(qū)是統(tǒng)一設(shè)計和建設(shè)的，在一個小區(qū)范圍內(nèi)，因此我們將其合稱為“BLM社區(qū)”。
在社區(qū)組織架構(gòu)方面，三個社區(qū)都采取了“一套班子，兩塊牌子”的做法。原B、L、M村的村委會都予以保留，并以原班人馬成立新社區(qū)居委會，原村黨支部書記任新的社區(qū)黨委書記，各社區(qū)的轄區(qū)范圍則為各村居民所遷入的居民樓。由于各村所轄的居民樓是交叉分布的，所以在各村新社區(qū)中還需要通過聯(lián)系和協(xié)調(diào)共同完成社區(qū)治安等工作。
此外，原來村兩委框架下的組織和網(wǎng)絡(luò)也全部得到保留并進(jìn)行相應(yīng)更名。例如，村代表改稱居民代表，村民大會改為居民大會，村民小組長變?yōu)榫用裥〗M長。同時，“人民調(diào)解委員會”“社區(qū)為民服務(wù)站”“就業(yè)和社會保障服務(wù)站”等各職能部門在社區(qū)的下設(shè)辦公室也同時在各社區(qū)掛牌。2013年是當(dāng)?shù)氐膿Q屆選舉年，但是對比新任村干部和居委會干部名單發(fā)現(xiàn)，基本還是各村原來的村委和村干部擔(dān)任社區(qū)居委會的職務(wù)，人員變動不大。
在經(jīng)費(fèi)來源方面，各村原有的集體經(jīng)濟(jì)仍然是新社區(qū)建設(shè)和運(yùn)作主要的資金依靠。一方面，在新社區(qū)中居委會辦公室的重建和社區(qū)服務(wù)中心并不是由上級街道統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)的，而是由各村依靠自己的能力決定其規(guī)模和水平。由于各村原經(jīng)濟(jì)實力有所差異，重建的新社區(qū)辦公和服務(wù)條件也大相徑庭。最早遷入的B社區(qū)的居委會辦公室以及社區(qū)為民服務(wù)中心，就設(shè)在村集體用房拆遷賠償所得的房屋里，面積狹小，基本沒有什么配套服務(wù)設(shè)施。而后遷入的L社區(qū)和M社區(qū)，由于兩村的集體經(jīng)濟(jì)較強(qiáng)，因此在新社區(qū)的東南角合建了一幢單獨(dú)的辦公樓。除了這兩個村的辦公地點(diǎn)和社區(qū)服務(wù)用房得到充分保障外，新辦公樓中還設(shè)有娛樂室以及養(yǎng)老服務(wù)中心等其他附屬服務(wù)設(shè)施。另一方面，從人員工資到公共設(shè)施的興建和維護(hù)都由集體經(jīng)濟(jì)出資。從M社區(qū)2012年的村集體的主要支出項目可以看出，大部分社區(qū)運(yùn)作的資金都來源于此：
在組織職能方面，與原村莊治理相比，“一套人馬、兩塊牌子”村委會的面臨著“新”“轉(zhuǎn)”“增”三個特點(diǎn)。首先，新增了物業(yè)管理和服務(wù)職能。在原村莊格局中，“各家自掃門前雪”，村民自己負(fù)責(zé)各自院落和周圍的維護(hù)，村集體只需要聘請三五人進(jìn)行村莊公共道路的清掃即可。但是搬入社區(qū)后，出現(xiàn)了樓道、涼亭等公共空間和電梯、路燈等共有設(shè)備財產(chǎn)，需要聘用大量人力維護(hù)。其次，原有的經(jīng)營集體經(jīng)濟(jì)的職能雖然暫時保留，但逐漸剝離和弱化，新成立的居委會轉(zhuǎn)變?yōu)橐责B(yǎng)老、低保等城市社區(qū)的服務(wù)性職能為主。例如M社區(qū)2012年就通過申請專項資金，成立了“M社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心”。2013年，M社區(qū)居委會又將原村集體經(jīng)營的一個水泥攪拌站對外出售。最后，進(jìn)入城市社區(qū)體系后，增加了許多比村莊管理更加繁瑣的任務(wù)和職能，如對轄區(qū)內(nèi)流動人口的管理，向上級政府的信息報送、文件往來等。
3.“三駕馬車”
在上述的兩種情況下，村委會雖然在向城市社區(qū)組織體系過渡，但由于所劃入的新上級政府——街道辦事處的支持力度不足，村委會的職能轉(zhuǎn)變有限，無論工作方式還是管理內(nèi)容上都更偏重于農(nóng)村體系的運(yùn)作模式。但也有一些社區(qū)，不僅撤銷了拆遷村的村建制，在村委會基礎(chǔ)上組建了居委會，而且如同城市商品房小區(qū)的一般模式，成立了業(yè)主委員會，并引入物業(yè)公司的專業(yè)管理，形成了“三駕馬車”共同管理的現(xiàn)代城市社區(qū)基層組織架構(gòu)。
DG社區(qū)是山東省臨沂市集中投建的110個大型城中村社區(qū)之一，也是北城新區(qū)8大還建社區(qū)中規(guī)模最大的社區(qū)。按照合村并點(diǎn)、相對集中的原則，由原DZ、QP、HP、RT、SZ五個行政村合并而成。DG社區(qū)2005年3月啟動拆遷，2007年11月居民回遷入住，社區(qū)總占地1700畝，新建設(shè)的小區(qū)占地228畝，轄區(qū)內(nèi)有2352戶、人口7062人。除了社區(qū)黨組織、居委會外，DG社區(qū)還選舉成立了業(yè)主委員會，并通過市場化的招投標(biāo)程序聘請了商業(yè)物業(yè)管理公司。在對四地回遷社區(qū)的調(diào)查比較中，該區(qū)社區(qū)的組織架構(gòu)是最為完整的。
2008年11月，臨沂市蘭山區(qū)政府批復(fù)成立DG社區(qū)居委會。原遷入的五個村村建制撤銷，但財務(wù)仍然各自獨(dú)立保留。居委會干部7名，由遷入DG社區(qū)的五個村通過“分推合選”的方式產(chǎn)生，每個村選出一名村干部進(jìn)入居委會，基本上均為原村的村書記，原DZ村黨支部書記擔(dān)任DG社區(qū)居委會主任，原RT村書記擔(dān)任社區(qū)居委會副主任，其他村的村干部均有1人入選社區(qū)居委會。此外，還通過公開招聘的途徑聘用了部分大中專畢業(yè)生，從事社區(qū)服務(wù)的具體工作。同時，臨沂市委、蘭山區(qū)委以促進(jìn)新型農(nóng)村回遷社區(qū)建設(shè)的名義，定期下派機(jī)關(guān)干部到社區(qū)掛職。在社區(qū)行政管理的財政支出方面，實行蘭山區(qū)和回遷村各承擔(dān)50%的辦法，每年除區(qū)財政向大官苑社區(qū)撥付的財政支出款之外，回遷的五個村每個村均需承擔(dān)約10萬元的支出成本，主要用于社區(qū)干部的工資發(fā)放。
與云南、北京等地回遷社區(qū)干部認(rèn)為業(yè)委會沒必要不同武漢市的回遷住房沒有完全產(chǎn)權(quán)，居民不是業(yè)主，不符合成立業(yè)主大會和業(yè)主委員會的條件，因此完全沒有設(shè)立業(yè)主委員會的打算。，臨沂市民政局社區(qū)建設(shè)部門和基層社區(qū)居委會均認(rèn)識到業(yè)委會在維護(hù)業(yè)主利益、協(xié)調(diào)業(yè)主與物業(yè)公司關(guān)系方面的重要作用，并且能夠突破一般商品房小區(qū)中業(yè)主一味強(qiáng)調(diào)維護(hù)業(yè)主利益、與物業(yè)公司爭利的立場，理解物業(yè)公司在執(zhí)行中遇到諸多問題并對其工作予以協(xié)調(diào)和支持。W：你們的這個思想管理上很進(jìn)步啊，因為像我去包括北京的很多社區(qū)，應(yīng)該也是搞得挺早的，但是我問他們業(yè)委會這塊，他們基本上都沒有這個意識，他們覺得沒有必要成立業(yè)委會。
WXC：你看那個電視上啊，從那個報紙上你看到，好多業(yè)主啊，他老是跟物業(yè)公司打官司，這個物業(yè)公司呢，也不太好管理，物業(yè)公司的業(yè)務(wù)水平再好，在一個社區(qū)他難免不出問題。……像這個業(yè)主委員會，業(yè)主委員會他是干什么的，他是替業(yè)主說話的，為業(yè)主爭理的，是吧？那么業(yè)主花錢買了這個物業(yè)公司的這個服務(wù)，他是要花錢的，所以說他們之間有矛盾，有矛盾就往往發(fā)生爭執(zhí)，物業(yè)公司他干不了，他不好干。那怎么辦呢？就找業(yè)主委員會和樓長啊，協(xié)調(diào)、支持物業(yè)公司的工作，協(xié)調(diào)業(yè)主和物業(yè)公司他們之間的這個關(guān)系資料來源：訪談錄音“20140106訪DG社區(qū)WXC主任”，W代表研究者。。因此，僅入住半年后，2008年4月DG社區(qū)即舉行了業(yè)主委員會的選舉。社區(qū)全體業(yè)主大會進(jìn)行投票選舉，出席率達(dá)到了90%，通過選舉產(chǎn)生了7名委員組成業(yè)主委員會，并在臨沂市建委完成備案。2012年，第一屆業(yè)主委員會期滿之后，社區(qū)居委會通過征集居民意見，大家均同意由原來的7名委員繼續(xù)擔(dān)任新一屆業(yè)委會委員。
同時，DG社區(qū)還通過招投標(biāo)程序聘請了NY物業(yè)管理公司承擔(dān)小區(qū)的物業(yè)管理服務(wù)。NY物業(yè)管理有限公司具有國家二級物業(yè)管理資質(zhì)，是臨沂市目前規(guī)模最大、實力最強(qiáng)的物業(yè)管理企業(yè)之一。DG社區(qū)的物業(yè)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)并不高，只有0.6元/月/平方米按照山東省《住宅物業(yè)服務(wù)收費(fèi)管理辦法》所劃分的五個檔次的收入標(biāo)準(zhǔn)，這屬于最低檔（不帶電梯0.30元/月/平方米，帶電梯0.80元/月/平方米)下浮20%的標(biāo)準(zhǔn)，而臨沂市區(qū)普通商品房的物業(yè)費(fèi)大約在1.6元/月/平方米左右。，對于一般的商業(yè)物業(yè)公司沒有什么利潤上的吸引力。但NY物業(yè)自小區(qū)建成后一直承擔(dān)物業(yè)管理服務(wù)工作沒有更換，且服務(wù)效果良好，一個主要的原因就是DG社區(qū)的特殊性質(zhì)和良好的社區(qū)管理模式，使得NY物業(yè)公司在此社區(qū)的運(yùn)作較為順利，并將其當(dāng)作公司經(jīng)營的一個品牌項目廣為宣傳。
此外，DG社區(qū)也加強(qiáng)了城市社區(qū)基層組織體系下的社區(qū)服務(wù)站的建設(shè)。社區(qū)內(nèi)建有一棟投資2200余萬元建設(shè)的社區(qū)服務(wù)中心大樓，建筑總面積10000平方米。服務(wù)中心集社區(qū)辦公、物業(yè)管理、文化娛樂、衛(wèi)生服務(wù)、生活服務(wù)于一體，內(nèi)設(shè)圖書室、電子閱覽室、乒乓球室、器樂室、書畫室、手工制作室等。這些設(shè)施的供給，為社區(qū)居民提供良好的社區(qū)服務(wù)和豐富的文化娛樂活動。自2010年5月至2013年底，共有300余人次的青少年在中心接受了培訓(xùn)，參加活動的青少年數(shù)量更達(dá)到了2000余人次引自田野文檔資料《臨沂市DG社區(qū)簡介》。
4.“一家獨(dú)大”
還有一些回遷社區(qū)中的村委會轉(zhuǎn)型過渡，由于自身組織能力強(qiáng)、集體經(jīng)濟(jì)實力，不僅在回遷之后繼續(xù)為全村提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)和設(shè)施，而且能夠給村民提供豐厚的生活福利和全面的生活保障。因此，這些村委會在回遷社區(qū)中不但沒有被漸漸地取代，反而在職能范圍上不斷擴(kuò)大，甚至當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居委會也需要依賴其資源運(yùn)作，形成“一家獨(dú)大”之勢。
北京市FX村位于順義新城的核心位置，是當(dāng)?shù)刈钤邕M(jìn)行城市化改造的村之一，早在1993年開始，F(xiàn)X村就以舊村改造的名義陸續(xù)進(jìn)行拆遷建設(shè)。最初，拆遷回建工作由當(dāng)時的順義縣房管局負(fù)責(zé)。1994年，F(xiàn)X村與一家房地產(chǎn)公司合作，開始接手本村的舊村拆遷和回遷樓建設(shè)工作，并于1996年成立了自己的房地產(chǎn)開發(fā)公司，全面獨(dú)立運(yùn)作。在舊村改造的過程中，F(xiàn)X村通過自籌、貸款等方式籌措拆遷啟動資金進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)，不僅完成了FB、FN、FD三個回遷社區(qū)的建設(shè)，而且給本村帶來了豐厚的集體經(jīng)濟(jì)收益。
由于房地產(chǎn)開發(fā)帶來豐厚的收益，F(xiàn)X村集體經(jīng)濟(jì)不斷增強(qiáng)，再加上村委會組織有效、運(yùn)作有序，自1993年拆遷回遷之后一直就以“強(qiáng)村”形象出現(xiàn)，獲得了“五好黨支部”“三個文明建設(shè)先進(jìn)集體”“充分就業(yè)村”“計劃生育工作先進(jìn)村”等諸多榮譽(yù)稱號，成為順義區(qū)聞名的先進(jìn)村。拆遷回建之后的FX村不但沒有遭遇從農(nóng)村到城市的過渡難題，反而在集體經(jīng)濟(jì)實力、公共服務(wù)和設(shè)施狀況、村民居住條件和生活福利等方面得到了全面提升，村民實現(xiàn)100%就業(yè)且對本村保持強(qiáng)烈認(rèn)同。
目前，F(xiàn)X村村委會持續(xù)發(fā)揮著作為基層村級組織的職能，包括發(fā)展本村經(jīng)濟(jì)、為村民提供生活福利、為社區(qū)提供全面的公共服務(wù)和物業(yè)管理，甚至是幫助居委會在本社區(qū)立足。在發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)方面，F(xiàn)X村依托自己的房地產(chǎn)公司和物業(yè)管理公司不斷擴(kuò)大經(jīng)營。例如，2004年該村通過協(xié)議型拆遷的方式獲得了一個90畝的地塊，土地款加上拆遷費(fèi)僅花費(fèi)了1億元。在該地塊上建設(shè)的新FD社區(qū)17-28號樓共720套房屋，建筑面積11萬平方米。除其中405套用于村民拆遷外，其余約4萬平方米面積按照市場價格對外發(fā)售，僅此一個項目的銷售收入就可達(dá)6億元左右。
依托雄厚的經(jīng)濟(jì)實力，F(xiàn)X村每年都給村民發(fā)放多種補(bǔ)助和福利，包括：
（1）村民福利：10000元；
（2）FB、FN、老FD社區(qū)物業(yè)費(fèi)免費(fèi)，新FD社區(qū)居民對所繳納的物業(yè)費(fèi)給予60%的補(bǔ)貼，補(bǔ)貼10年；
（3）供暖費(fèi)、垃圾費(fèi)、水電費(fèi)、自行車補(bǔ)助費(fèi)、小型維修費(fèi)：1300元；
（4）就業(yè)再就業(yè)補(bǔ)助：3600元（在村外自主就業(yè)，自2008開始，每季度發(fā)放一次）；
（5）老人生活補(bǔ)助：7200元；
（6）退休勞動力：4800元；
（7）獨(dú)生子女父母從2003年至今，可以提前10年領(lǐng)養(yǎng)老金。
同時，F(xiàn)X村也積極為新成立的居委會在社區(qū)中開展工作提供了幫助和支持。例如在FD社區(qū)，除了回遷村民外，還有一部分房屋是作為商品房開發(fā)出售的，因此由FX村委會負(fù)責(zé)村民和回遷房屋的管理和服務(wù)，而商業(yè)物業(yè)公司和FD社區(qū)居委會負(fù)責(zé)外來購房居民的管理和服務(wù)。但是當(dāng)?shù)亟值啦⑽唇oFD社區(qū)居委會提供相應(yīng)的辦公用房，于是FX村從自己所有的物業(yè)中免費(fèi)撥出350平方米作為居委會的辦公用房，并且負(fù)擔(dān)了相應(yīng)的水費(fèi)、電費(fèi)、采暖費(fèi)等費(fèi)用。這一舉措在很大程度上減輕了當(dāng)?shù)鼗鶎诱呢?fù)擔(dān)，不僅使得資源相對缺乏的居委會能夠很快在FD社區(qū)立足并開展工作，也大大拉近了村委會與居委會之間的關(guān)系。正如其W書記所說的，“作為我們來講都無所謂，因為我們（的收入）比你所謂的那個（政府）投資要求那份額的多，哎，你說村委會這邊開支也不礙事，你說房地產(chǎn)這邊開支也不礙事”資料來源：訪談錄音“20130725 R鎮(zhèn)FX村W書記”。
四、農(nóng)村回遷社區(qū)村委會的形式與職能
從上述幾種回遷社區(qū)中村委會的形式和職能范圍的“變形”實踐中，我們可以看出，總的來說，村委會在入住回遷社區(qū)后仍然保持著相當(dāng)?shù)慕M織能力和資源動員能力。無論是已經(jīng)撤銷村建制的DG社區(qū)，還是其他保留村建制、村委會與居委會并行的社區(qū)，目前村委會仍然是回遷社區(qū)基層治理的主要力量。各地雖然將回遷社區(qū)納入城市化基層組織管理體系，但由于其所屬的上級街道辦事處的人力物力投入普遍不足，致使各社區(qū)雖然大多成立了居委會，但作用有限或者需要依靠相應(yīng)村集體的經(jīng)濟(jì)支持。
從組織架構(gòu)、人員配置、職能范圍和與當(dāng)?shù)鼐游瘯暮献鲙讉€方面來看，上述討論的四種村委會“變形”模式各有側(cè)重（見表2）。
在“各自為政”模式中，村委會仍然保留原來的組織結(jié)構(gòu)和人員配置，職能范圍也基本保持不變。新入住的居委會由街道單獨(dú)主持成立，承擔(dān)街道交辦的城市社區(qū)的新增職能，與村委會的互動少，基本沒有什么合作。
“一套人馬、兩塊牌子”和“一家獨(dú)大”模式下的村委會變化趨勢比較類似，因為要承擔(dān)城市社區(qū)的管理和公共服務(wù)職能，其組織結(jié)構(gòu)和職能范圍均有一定程度的變化，但由于仍然要依托原來的村委會班子，因此人員配置變化并不明顯。但二者的不同點(diǎn)在于，“一套人馬、兩塊牌子”模式下村委會身兼兩職，不存在村委會與居委會的合作問題，而“一家獨(dú)大”模式下，由于村委會組織有力、資源豐富，往往起到了扶持、幫助居委會開展工作的作用，是所有模式中村、居委會合作較為密切的。
“三駕馬車”應(yīng)該說比較成熟的、過渡轉(zhuǎn)型較為順利的村委會變形模式。在若干村撤銷建制合并為一個居委會后，基本上按照城市社區(qū)基層組織框架搭建、引入了相關(guān)組織機(jī)構(gòu)。在繼續(xù)承擔(dān)經(jīng)營集體經(jīng)濟(jì)、保障村民福利職能的同時，也逐步擴(kuò)展社區(qū)管理模式下的社會保障和再就業(yè)、社區(qū)文化教育、外來人口管理、社會治安、公共衛(wèi)生、社區(qū)共建等服務(wù)職能，并建立了綜合性的社區(qū)服務(wù)中心。
同時，在這些多樣化的組織形式變形背后，我們也可以發(fā)現(xiàn)回遷社區(qū)中村委會向居委會的過渡轉(zhuǎn)型時面臨著一些共同的挑戰(zhàn)和特點(diǎn)。
首先，新增的社區(qū)管理和服務(wù)任務(wù)，要求村委會對組織結(jié)構(gòu)和職能設(shè)置進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。例如，解決征地之后出現(xiàn)的超轉(zhuǎn)人員安置、社會保障、再就業(yè)、綜合治理、文體娛樂等問題；應(yīng)對物業(yè)自管的模式下新增的組織人力和物力來完成社區(qū)中的治安保衛(wèi)和公共衛(wèi)生的需要；針對回遷社區(qū)居民將安置房向外出租出售或用于商業(yè)經(jīng)營等行為，改進(jìn)在較為封閉的環(huán)境下對熟人社會的管理辦法，應(yīng)對城市人口的高流動性帶來的挑戰(zhàn)等。由前文關(guān)于農(nóng)村基層組織結(jié)構(gòu)的分析中可知，村委會原有的工作委員會類型和職能遠(yuǎn)不能滿足這些管理需求。因此，不論上述哪一種轉(zhuǎn)型方式，都要相應(yīng)增加履行這些新增的社區(qū)管理職能的部門，從而造成了村委會內(nèi)部組織的細(xì)分和職能的進(jìn)一步完善。而在一些建立了社區(qū)綜合服務(wù)中心的回遷社區(qū)，基層組織還需要承接相關(guān)政府職能部門和街道辦事處的下沉到社區(qū)的專門化社區(qū)服務(wù)項目，甚至設(shè)立專門的辦公室，如勞動保障就業(yè)辦公室完成上級對口職能部門的任務(wù)。
其次，為應(yīng)對基層工作條件的惡化和居民參與熱情的弱化，村委會需改變傳統(tǒng)工作方式，通過加強(qiáng)服務(wù)性職能獲取新的認(rèn)同和權(quán)威感。一方面，村民失去了參與公共生活的物質(zhì)空間和利益基礎(chǔ)。在中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村聚落中，有多種多樣的公共空間，例如寺廟、戲臺、祠堂，而村委會作為村民參與村莊自治和處理村莊日常基本行政事務(wù)的場所，更是每個村里最重要的公共空間（周尚意、龍君，2003）。但隨著村莊的拆除、農(nóng)民的上樓，這些傳統(tǒng)的公共空間和村委辦公地點(diǎn)大多被拆除或變得“不可見”了。隨著鄉(xiāng)村共同體的記憶逐漸淡忘，多村混居造成的熟人社會的瓦解和新社區(qū)中居民陌生感的增加，再加上多村混居的居民缺乏集體經(jīng)濟(jì)的利益維系，村民們對村里公共事務(wù)的關(guān)心程度也難免大為下降。另一方面，由于共同居住、規(guī)模有限的村民小組或自然村才是村民生產(chǎn)協(xié)作和生活互助的基本范圍，也是人情往來主要發(fā)生的空間，行政村已經(jīng)超越了自然形成的農(nóng)民社會單位，作為“半熟人社會”存在（賀雪峰，2000），而在規(guī)模更大的多村混居社區(qū)中，村民之間以及村民與原村干部之間的交往頻率大為下降，情感聯(lián)絡(luò)淡化。在這種情況下，村干部難以采用過去熟人社會里賣個人情、給個面子的方式開展工作。由于回遷社區(qū)中村民代表的作用日漸式微，而以居民小組—樓棟長—單院長為主要的城市社區(qū)治理支持網(wǎng)絡(luò)尚未建立，多元化的城市社區(qū)團(tuán)體和組織也還未入住，因此，村委會需要引入新的治理方式來重建基層權(quán)威的認(rèn)同和動員居民參與。從上述各地的實踐中可以發(fā)現(xiàn)，加強(qiáng)服務(wù)性職能和公共產(chǎn)品的供給、并以此為核心組建治理支持網(wǎng)絡(luò)是轉(zhuǎn)型中的村委會廣泛采用的重建社區(qū)認(rèn)同感的有效方式。
最后，維穩(wěn)成為回遷社區(qū)基層組織的工作重點(diǎn)，這也決定了村委會不會在短時間內(nèi)被撤銷。從基層政府評價指標(biāo)體系來看，在剝離經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能后，維穩(wěn)已經(jīng)成為評價回遷村村干部工作能力的最重要指標(biāo)和晉升的有力砝碼。因此，維穩(wěn)成為入住回遷社區(qū)之后村委會新增的重要工作內(nèi)容。但回遷村莊由于土地賠償、轉(zhuǎn)居安置等問題，往往積累了一些村民的不滿和矛盾，因此在回遷后相當(dāng)一段時間內(nèi)，村委會必須首先妥善解決好的問題就是本村的拆遷賠償和還建安置工作，預(yù)防可能出現(xiàn)的信訪等不穩(wěn)定事件。這一歷史遺留問題就決定了農(nóng)村回遷社區(qū)中基層組織向一般城市社區(qū)的轉(zhuǎn)型不能采取一蹴而就的方式。此外，由于部分回遷社區(qū)建在新城區(qū)中心，流動人口較多，新的社區(qū)基層組織還必須解決社區(qū)中新增的非本村的流動人口的管理問題，及其與原村民之間的共處問題，公共產(chǎn)品與服務(wù)供給等問題給基層治理帶來的新挑戰(zhàn)。村委會由于掌握原村莊詳細(xì)信息、熟悉情況等特點(diǎn)，具有解決這些問題的優(yōu)勢，因此必將在一段時間內(nèi)通過變形、并存、轉(zhuǎn)軌等方式長期存在。
五、結(jié)語
在居住方式的改變之外，農(nóng)村回遷社區(qū)建設(shè)面臨的首要內(nèi)容就是基層組織重建的問題。從體制架構(gòu)上說，從村莊到社區(qū)的過渡就應(yīng)當(dāng)撤銷作為農(nóng)村群眾自治組織的村委會，建立城市建制的基層居民自治組織居委會。但是實際上，村建制的撤銷在實際操作中由于種種原因不易推行。進(jìn)入回遷社區(qū)后，農(nóng)村社區(qū)原有的組織體系，包括村級黨組織、村民自治組織、村級群團(tuán)組織、集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)業(yè)合作組織、村民社團(tuán)組織等面臨著在功能定位、權(quán)力結(jié)構(gòu)、運(yùn)作方式、組織間關(guān)系等方面的全面調(diào)整。同時，一個包括基層黨組織網(wǎng)絡(luò)、社區(qū)居民自治組織及其支持網(wǎng)絡(luò)、社區(qū)群團(tuán)組織和民間組織、專業(yè)化社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)的現(xiàn)代城市社區(qū)組織新格局的建立也并非朝夕之功。更為復(fù)雜的是，兩套組織體制的更替并非非此即彼的對立關(guān)系，而是會在相當(dāng)長的一段時間內(nèi)并存。本文通過分析村委會這一村民自治組織向城市社區(qū)居民自治轉(zhuǎn)型過程中的幾種變形方式及面臨的問題，嘗試說明農(nóng)村回遷社區(qū)的基層組織在結(jié)構(gòu)、功能、運(yùn)行機(jī)制和權(quán)力關(guān)系方面的轉(zhuǎn)變特點(diǎn)。
從組織邏輯來說，回遷社區(qū)在從鄉(xiāng)村共同體向城市單元的過渡中，需要完成群眾自治組織由村委會向居委會的轉(zhuǎn)型。但大多數(shù)回遷社區(qū)中，村委會由于其所負(fù)擔(dān)的集體經(jīng)濟(jì)職能而暫時未被撤銷，原有的組織結(jié)構(gòu)和人員配置在進(jìn)入回遷社區(qū)之后有不同程度的調(diào)整。而其權(quán)責(zé)范圍的縮小或擴(kuò)大，一方面取決于自身的組織能力和集體經(jīng)濟(jì)實力的強(qiáng)弱。當(dāng)一個村委會有足夠強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實力和治理主張時，它可以拒絕“被城市化”的命運(yùn)，如同昆明市M社區(qū)那樣，實現(xiàn)回遷而不轉(zhuǎn)居；抑或如同北京市FX村那樣，繼續(xù)發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，甚至成為社區(qū)治理的主導(dǎo)者和居委會運(yùn)作的扶持者。另一方面，村委會的結(jié)構(gòu)調(diào)整和職能轉(zhuǎn)變也與當(dāng)?shù)亟值勒畬游瘯耐度牒头龀至Χ让芮邢嚓P(guān)。雖然居委會是回遷社區(qū)名正言順的基層自治組織，但相比主體行動能力較強(qiáng)的村委會，居委會由于在財力和人力上都受到上級街道辦事處的全面控制，因此其建立與否以及在多大程度上發(fā)揮作用，都完全取決于街道辦事處的支持力度。對于在原村委會基礎(chǔ)上建立居委會的情況，如“一套人馬、兩塊牌子”和“三駕馬車”，回遷社區(qū)中基層組織的過渡更多受到城市基層組織體系下“區(qū)政府—街道辦”扶持力度的影響；而對于村委會與居委會兩套組織各自獨(dú)立運(yùn)作的情況，能否實現(xiàn)由前者向后者的過渡，則取決于拆遷村原隸屬鎮(zhèn)政府和回遷社區(qū)現(xiàn)隸屬街道辦事處之間的角力與合作。就目前而言，很多回遷社區(qū)單獨(dú)組建的居委會還處于組建階段，尚談不上獨(dú)立發(fā)揮培育社會組織、動員社區(qū)參與、引導(dǎo)居民自治的作用。
總的來說，拆遷村莊遷入回遷社區(qū)之后，其治理的行政化程度進(jìn)一步提高，治理組織和規(guī)范趨于正式化與復(fù)雜化。社區(qū)規(guī)模的擴(kuò)大使得其內(nèi)部的治理問題更加復(fù)雜，這不僅要求治理組織架構(gòu)和功能進(jìn)一步豐富，也要求其運(yùn)作更多依靠正式的法律法規(guī)而不是非正式的鄉(xiāng)土邏輯來進(jìn)行。從上述個案所展示出的不同變形模式來看， “撤村并居”、回遷上樓在各地造就的回遷社區(qū)實際上是在一個統(tǒng)一名稱下的復(fù)雜存在，即使在一些性質(zhì)相似的回遷社區(qū)中，其組織體系、運(yùn)作機(jī)制和基本秩序也是具體的行動主體在各自的利益訴求和行為方式下動態(tài)塑造的結(jié)果。因此，各地的相關(guān)政策制訂和執(zhí)行應(yīng)當(dāng)審慎地考慮地區(qū)的差異性背景和政策過程中的動態(tài)實踐。
參考文獻(xiàn)：略
資金來源：吳瑩主持的國家社會科學(xué)基金青年項目（12CSH037）“城市化進(jìn)程中農(nóng)村回遷社區(qū)的組織再造與秩序重建研究”；吳瑩主持的人力資源和社會保障部留學(xué)人員科技活動擇優(yōu)資助項目“‘類城市化’農(nóng)村社區(qū)的組織再造與公共產(chǎn)品供給”。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《社會發(fā)展研究》
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