【評述由頭】基層是聯系服務群眾的“最后一公里”，基層治理的好壞直接關系到人民群眾的切身利益，關系到國家治理能力和治理體系現代化的實現。當前我國基層治理內容繁雜，面臨諸多難題，例如部分地區事權和財權不匹配；一些地方政府過于注重當前政績，“今朝不理前朝政”；個別基層行政長官意志較強，基層治理行為的民主化與法治化相對缺失；人民主體思想在基層治理中“不在場”，人民參與治理的積極性不高；干群關系緊張；等等。這些問題嚴重阻礙了基層社會經濟的發展。
此外，近年來，一些農村地區出現鄉村空心化和凋敝現象，鄉村產業空白，基層社會中的教育投資、環境污染治理、醫療衛生服務、道路等基礎設施建設問題都有待解決。如何在新形勢下做好基層治理工作，將一些社會問題和社會糾紛“解決在基層”，是涉及國家長治久安的大問題，這既需要基層領導干部的勇氣和遠見，需要社會治理的技術和智慧，更需要多元主體的共同參與。為此，圍繞基層治理主題，人民論壇特邀有關專家進行探討。
改革開放以來，我國基層治理取得了顯著成效，但因其基層性而直接面對最廣大人民群眾，面臨的問題不僅多且復雜，因此不斷面臨新的難題。特別在經濟新常態下，要更好地堅持和發展中國特色社會主義這一項長期的艱巨的歷史任務，基層治理還會面臨更多更新的問題與矛盾。如何在新舊問題與矛盾交織的基礎上推進基層治理體系和治理能力現代化，實質上就是在進行一場具有許多新的歷史特點的偉大斗爭。
基層治理面臨的困境
基層治理主體虛置，人民群眾缺位。社會治理主體不止是黨和政府，還有社會組織，更重要的主體是人民群眾。基層治理實踐中，黨和政府往往被擺在了主要位置，群團組織和其他社會組織的作用也漸漸在發揮但尚不能有效地發揮其自治功能。最重要的主體人民群眾卻常常缺位或缺席。人民是國家和社會的主人，理所當然也是國家和社會治理的主體。黨和政府作為治理主體，承擔的更多工作應該是服務性工作，即確保和調動社會組織自治功能和人民治理主體作用的充分發揮，而不是在實際中把社會組織、人民群眾作為治理的客體對待，作為對象化的“物”來治理。人民中心和人民主體思想在基層治理中的“不在場”，導致個別基層政府在治理實踐中唯GDP馬首是瞻，把工作重心和主要精力放在追求GDP上，而對基層群眾在生活生產中的真實需求不太關注，甚至在追求GDP過程中還損害群眾利益。
基層民主與法治建設有待加強，行政長官意志較強。改革開放以來，黨和政府一直重視基層民主法治建設，一套成型的基層法制體系已基本建成，一套成熟的基層民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的制度也已形成，這為基層治理的民主化、法治化提供了堅實的保障。有完備的法制體系不等于有健全的民主與法治。實踐中，一些基層干部的人治思想和官本位思想比較明顯，離依法行政要求還有一段距離；支撐基層治理的司法力量相對短缺，達不到發展要求。民主與法治在基層治理中缺位，行政長官意志凸顯，進而導致基層群眾自治組織自治能力長期得不到有效培養而顯不足；個別地方政府甚至借助“暴力”來實施所謂的相關治理。比如，在經濟治理上，個別地方就出現“政府權力+下鄉資本（或農村經濟精英）+鄉村暴力”三方勢力結盟合謀，打著在農村搞土地流轉、辦專業合作社的旗號，套取國家各種補助、補貼和利用國家支持的優惠政策。這些做形象工程撈政績、損公肥私謀不義之財的行為既損害了政府公信力，又助長了惡勢力對基層治理的滲透。
基層治理的價值取向出現一定偏差。一般講，基層社會治理在價值取向上有四重目標，即經濟發展、人民生活水平提高、社會和諧穩定、人民共同富裕。在基層治理實踐中，政府更多地把治理聚焦在社會穩定上。為了維護社會穩定，采取的治理手段既有嚴控也有綏靖。在嚴控上，有的基層政府按照“屬地管理、分級負責”和“誰主管、誰負責”原則，層層簽訂責任書，一級抓一級，層層抓落實。基于政績考慮，有些基層制定出“小事不出村、大事不出鎮、矛盾不上交”的“三不”操作原則，導致許多問題與矛盾被強制性地壓縮在村鎮而沒有得到實質性解決。多數群體性事件都是因長期沒有得到解決的問題與矛盾積累到臨界點而爆發的。在綏靖上，信奉“能用人民幣解決的問題不是問題”，“人民內部矛盾人民幣解決”，這明顯是在以迎合極少數特殊人群的利益來損害絕大多數人的根本利益。其后果不僅不能化解基層治理的困境，反而會進一步破壞基層社會規則和加劇社會秩序混亂。這樣的基層治理不僅有違現代治理理念，而且在人為地自我消耗黨和政府的信譽，把政府推入到“塔西陀陷阱”。
基層政治生態遭破壞，解構著黨和國家的基層基礎。中國典型的城鄉二元結構在市場經濟建設中不斷地被解體。同時，集體主義在思想愈加自由化中遭解構，極端個人主義、拜金主義、自私自利盛行；部分基層黨組織弱化了其堡壘地位和凝聚力、組織力和動員力；一些“地方豪強”或“強力人士”介入基層治理進而使基層社會秩序呈現“結構混亂”狀態，甚至出現惡霸、宗族和宗教把持的局面；基層良好生態環境在“發展是第一要義”中遭嚴重污染與破壞，等等。這些治理“結果”在以“溫水煮青蛙”方式解構著黨和國家的基層基礎。
人民主體地位虛化、黨的基層組織弱化是基層治理困境的主要癥結
歷史唯物主義告訴我們，要堅持人民主體地位，因為歷史是人民創造的；作為國家和社會主人的人民不能也不應缺席于國家和社會的治理；黨和政府在實施治理功能時，必須以人民為出發點和落腳點，堅持以人民為中心；要相信能夠創造歷史的人民一定能夠創造自己的幸福生活。可是，人民當家作主、人民主體地位在社會主義市場經濟改革實踐中被虛化了、模糊了，在一些多治理領域甚至被演化為“替（為）民作主”“讓民作主”“由民作主”。當然，從“替（為）”到“讓”再到“由”，里面確實在發生部分質的變化，顯示出歷史發展的進步性，但離人民當家作主、人民主體地位還有距離，因為這畢竟還是把“民”當作了治理的客體對象，只不過相對程度不一樣。正因如此，十八大以來以習近平同志為核心的黨中央一再指出和強調，發展要以人民為中心，要堅持人民主體地位。“民”的地位與黨政關系是國家和基層治理現代化建設中的一個極其重要的問題。
黨的基層組織在市場經濟改革中逐漸弱化。中國共產黨的一個最大優勢就是具有強大的組織和動員群眾能力，在革命時期如此，在建設時期也是如此，但是改革開放以來黨在基層的這種優勢在弱化。個別基層黨組織在近40年改革開放中渙散了，組織堡壘跨松了，戰斗力弱化了，黨在基層力量的退化或退場，必然有其他力量補場或進場，如個別地方出現家族勢力、宗教甚至黑惡勢力控制的現象，進而導致基層社會秩序出現一定程度的紊亂。黨的基層組織的弱化必然造成基層治理一定程度上的失序、無序。
基層治理體系和治理能力現代化未來實現路徑
加強基層治理主體多元化建設同時，著重突出人民主體，實現源頭治理。基層社會治理存在多元主客體統一的特點，黨和政府、包括群團在內的各種社會組織、人民群眾，既是基層治理的主體又是客體。黨和政府是基層治理中關鍵的主客體，在多元中居主導地位，發揮著領導作用；社會組織是基層治理中重要的主客體，在多元中居輔助和補充地位，發揮著自治功能；人民群眾是最主要的主客體，在多元中居主人翁式的基礎地位，發揮著中心功能。基層治理的主客體同源特點決定著基層治理的源頭在主體性建設。它們作為治理的客體，都有不同的利益和價值訴求；作為治理的主體，都有不同的治理對象和范圍、手段和程序等。因此，在加強多元主體建設時，貴在黨和政府主體建設，重在群眾自治性社會組織建設，成在尊重人民首創精神突出人民主體。這樣，就能把蘊藏在所有治理主客體中的無窮的創造活力全部煥發出來，把他們所有的智慧和力量凝聚到治理中來，進行推進基層治理向良治善治發展。
加強基層治理法治化同時，進一步強調道德建設，促進依法治理與以德治理相結合。全面依法治國，基礎、重點在基層，基層法治建設成效直接影響依法治國方略的實施；國家治理體系和治理能力現代化的基礎、重點也在基層，而法治又是治理的基石之一。基層治理一定要以法治思維來謀劃，基層治理中的許多重大問題需要用法治方式來解決，這是基層治理現代化的一個標志，也是推進全面依法治國的一個重要抓手。為此，一定要在加強基層治理法治化建設上下功夫，著力提升基層干部依法行政觀念、執法為民意識和依法行政能力；著力強化基層法治機構和法治隊伍建設，完善基層法治工作機制；著力培育基層群眾法律意識。
法治作為治理的基石，屬于剛性制度。俗話講，物過剛易折。國家治理中只講法治不見得很有效，還需要柔性約束，堅持剛柔并濟，才能取得好的結果。我國一再強調的依法治國與以德治國相結合，就是在國家治理過程中必須堅持一手抓法治、一手抓德治，共同發揮法律和道德相輔相成、相得益彰的合力作用。在基層治理中，更應如此。基層治理直接面對著社會、干部、職員、家庭、個人等，因此，培育社會公德、職業道德、家庭美德、個人品德是治理的重要任務，反過來通過這些道德的教化作用又能促進法治精神的形成，以為良性治理奠定良好的基礎。當前，最重要的抓手就是把內含法治與道德在內的社會主義核心價值觀融入到基層治理中，融入到法治建設全領域和全過程。
加強基層治理民主化同時，進一步注重集中化，深化綜合治理。民主是治理的基石，沒有民主的治理不可能是現代化的治理。民主治理當然是一個漸進發展的歷史過程，同時也是人民實現當家作主和強化自身主體地位的漸進過程。加強基層治理民主化，必須提升群眾的參與社會治理意識和民主協商能力；必須提升基層群眾性社會組織的自治能力；必須改變政府行政命令式的治理方式，加大治理活動的公開透明度。加強基層治理民主化并不是無限制的、不要底線了。加強民主時不能不要集中，要在集中指導下加強民主；強調集中時不能忽略民主，要在民主基礎上集中。這就是底線。民主集中制是我們黨保持下來的一個優良的根本組織制度和領導制度。發展基層民主治理，必須堅持和完善民主集中制，否則，可能會導致人民群眾形式上有民主、實際上無民主，治理主體能力和效率下降，各治理主體間協同配合不力而形不成強大的治理合力，各治理主體間互相掣肘、發生內耗等現象，進而影響和破壞治理的綜合效果。
加強基層治理協同化同時，進一步突出黨組織作用，強化系統治理。系統工程的基層治理須系統治理。基層治理的多元主客體要求治理協同化，以達到系統治理效果。首先，要加強黨和政府、各種社會組織、人民群眾等多主體之間的協同。在基層治理中，它們分居于不同的地位和發揮著不同的作用，它們之間的協同顯得異常重要。在協同中，要根據地位和作用對它們的分工進行精細化處理，明確各自的邊界，充分體現黨和政府主導、社會組織參與補充、人民群眾為中心的關系。其次，要加強黨和政府、各種社會組織、人民群眾等多客體之間的協同。在基層治理中，它們也都是被治理的對象，基于治理資源的有限和治理內容的交叉，必須通過信息透明公開、議事民主協商等來加強它們之間的協同，以達到更好治理效果。還有，就是要加強集主客體于一身的同角色的協同。黨和政府、社會組織、人民群眾等既是治理主體，又是被治理對象，他們之間如何協同？這是擺在我們面前的一個需要攻克的重要課題。但是，協同需要組織者，三個層次的協同都離不開基層黨組織的領導。只有健全基層黨組織，加強黨對政府的、基層群眾性自治組織、人民群眾的領導，基層治理才能朝著既定價值取向前進。
（作者為中國社會科學院馬克思主義研究院馬克思主義中國化研究部副主任、研究員）
中國鄉村發現網轉自：人民論壇網
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