一、客觀存在的網(wǎng)：反貧困安全網(wǎng)治理機(jī)制
社會(huì)保障思想、扶貧濟(jì)困理念、社會(huì)保障行為與扶貧濟(jì)困行為從古代到現(xiàn)代各個(gè)時(shí)期都貫穿始終。無論是單獨(dú)的、一方的抑或是間歇性的，還是集體的、多元的、規(guī)模化、持續(xù)化的保障，無不彰顯國家與社會(huì)對(duì)弱者和貧者的扶持與關(guān)懷。潛在或顯在中構(gòu)建了對(duì)這一群體的安全網(wǎng)，而這個(gè)安全網(wǎng)的應(yīng)然與實(shí)然之間是否存在差異或偏差，如何發(fā)揮安全網(wǎng)的作用，具體怎樣在社會(huì)治理過程中扮演好自身角色卻鮮有論述。對(duì)這個(gè)客觀存在的反貧困安全網(wǎng)進(jìn)行研究顯得尤為必要和迫切，從上述闡述中可以看出，我國不缺乏對(duì)弱者的保護(hù)機(jī)制。因?yàn)轱@性或隱性的保護(hù)機(jī)制都在發(fā)揮作用，而安全網(wǎng)只有外化為對(duì)社會(huì)治理的具體行為，形成社會(huì)治理的科學(xué)機(jī)制，體現(xiàn)為反貧困的治理方式，才能夠從根本上發(fā)揮積極作用。
（一）國家治理體系現(xiàn)代化與反貧困
國家治理體系現(xiàn)代化是在全面深化改革總目標(biāo)的時(shí)代背景下，基于上層建筑與生產(chǎn)力、生產(chǎn)關(guān)系的有效調(diào)適的基礎(chǔ)上，在黨的十八屆三中全會(huì)上提出的新思想、新目標(biāo)。而談到國家治理，抑或是社會(huì)治理，亦為當(dāng)下時(shí)髦的學(xué)術(shù)與實(shí)踐熱點(diǎn)，國內(nèi)外的研究浩如煙海。其實(shí)治理并非是“舶來品”，春秋戰(zhàn)國末期荀子便以治理談治國理政紀(jì)要以適應(yīng)時(shí)下社會(huì)發(fā)展。《荀子·君道》：“明分職，序事業(yè)，材技官能，莫不治理，則公道達(dá)而四門塞矣，公義明而私事息矣。”國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化作為現(xiàn)代化建設(shè)中的第五個(gè)現(xiàn)代化，是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定與規(guī)范社會(huì)秩序的體系保障。隨著社會(huì)分層的逐漸顯著，原有的社會(huì)結(jié)構(gòu)顯性分化，基于價(jià)值、經(jīng)濟(jì)、文化、市場、生活方式、利益認(rèn)同等不同的維度的結(jié)構(gòu)重組，正在向多元化的社會(huì)階層過渡。新的社會(huì)階層以組織、文化、經(jīng)濟(jì)等方式鑄造資源配置，推進(jìn)了國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程，基于多元化的社會(huì)階層形成的新的利益表達(dá)機(jī)制與訴求系統(tǒng)。如何為多元化的社會(huì)階層呈現(xiàn)有效的治理與服務(wù)將成為當(dāng)下國家治理體系現(xiàn)代化的主要任務(wù)，而面對(duì)越是顯著的社會(huì)分層，治理貧困階層的工具理性越應(yīng)該發(fā)揮作用。一方面現(xiàn)代化建設(shè)中應(yīng)該充分重視反貧困的制度安排在國家治理體系中的戰(zhàn)略定位；另外一方面，就是反貧困社會(huì)政策的充分吸納與兜底保障的健全、完善。國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)，最終也是以“善治”為標(biāo)的取向的，而“善治”的實(shí)現(xiàn)需要構(gòu)筑牢固的安全網(wǎng)絡(luò)與更加穩(wěn)固的社會(huì)政策保護(hù)機(jī)制兜住底線，筑牢反貧困的安全網(wǎng)絡(luò)。
（二）精準(zhǔn)扶貧與反貧困安全網(wǎng)
黨的十八大以來，打響了新時(shí)期脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，取得顯著成績的同時(shí)依然面臨巨大的壓力。一方面壓力來自于整體性脫貧巨大貧困數(shù)字，特別是深度貧困和連片貧困區(qū)域；另一方面來自于如何構(gòu)筑脫貧后返貧的預(yù)防機(jī)制、規(guī)避機(jī)制、安全網(wǎng)絡(luò)。顯然精準(zhǔn)扶貧與反貧困安全網(wǎng)的構(gòu)建是存在一定交叉的，具有公共耦合的屬性。從根本上解決貧困問題需把握精準(zhǔn)扶貧的要義，以精準(zhǔn)來提高扶貧舉措的有效性，阻斷貧困的“代際傳遞”，以“全景式”的全新視角來看待反貧困舉措和貧困問題。從教育、就業(yè)、健康、法律、社會(huì)等多方面全面發(fā)力，既扶貧，又扶智。各個(gè)行業(yè)、各個(gè)階層協(xié)同參與形成社會(huì)合力，增加脫貧救助資金的投入以充實(shí)資金保障。為此要在精準(zhǔn)扶貧的制度框架下實(shí)現(xiàn)安全網(wǎng)絡(luò)的平臺(tái)搭建，一是需要夠“精”、夠“準(zhǔn)”。要實(shí)施精準(zhǔn)化扶貧和救助，例如，有的城鎮(zhèn)低保家庭或者農(nóng)村五保家庭本身有住房，對(duì)住房救助的需求弱化。上述例子說明有針對(duì)性地提供保障和救助是精準(zhǔn)扶貧的題中之意。二是取締附著在“低保”外衣上的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利捆綁式資格認(rèn)定，捆綁式既不符合“精準(zhǔn)”的要義，也并不科學(xué)。捆綁式的弊端會(huì)造成疊加，而這種疊加會(huì)造成一定的資源浪費(fèi)。三是反貧困安全網(wǎng)中主觀能動(dòng)性的積極發(fā)揮。社會(huì)救助反貧困安全網(wǎng)的保障與救助存在制度化邊際效應(yīng)遞減問題，不同程度的保障對(duì)象與貧困對(duì)象對(duì)于保障和救助行為本身的需求會(huì)存在逆向上揚(yáng)，即若安全網(wǎng)保障效應(yīng)和能力越高，被安全網(wǎng)覆蓋的標(biāo)的人群越廣泛，其自身的能動(dòng)性相應(yīng)被削弱。對(duì)于救助者的真正需求或者是可行能力的增強(qiáng)才是最根本的，也就是與精準(zhǔn)扶貧相對(duì)應(yīng)的“扶智”，其他的問題具有派生性的屬性，故不可忽略制度實(shí)施初衷和目標(biāo)與人的因素的契合。
（三）反貧困安全網(wǎng)治理機(jī)制
社會(huì)保險(xiǎn)的產(chǎn)生來源于對(duì)經(jīng)濟(jì)、生存、安全等風(fēng)險(xiǎn)的防范和對(duì)于不確定性的控制需求，人類出現(xiàn)的各種保險(xiǎn)項(xiàng)目和訴求越突顯，對(duì)其風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避心理越強(qiáng)烈。吉登斯（Anthony Giddens）指出在各種現(xiàn)代制度的范圍中，風(fēng)險(xiǎn)不僅作為脫域機(jī)制的不良運(yùn)作所導(dǎo)致的損害而存在，而且也作為“封閉性”、制度化的行動(dòng)場所而存在。風(fēng)險(xiǎn)實(shí)際上是由行動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)可形式所引起。在社會(huì)治理場域，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理理論的邏輯起點(diǎn)也是貧困，貧困群體應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的工具組合選擇余地十分有限，抵御風(fēng)險(xiǎn)能力也相對(duì)其他群體薄弱，如何控制和防范風(fēng)險(xiǎn)從而達(dá)到轉(zhuǎn)危為安的狀態(tài)是人類社會(huì)發(fā)跡之初始就面臨的難題，積極的政策干預(yù)工具組合總是在工具理性、價(jià)值理性指引下與社會(huì)變遷不斷深化發(fā)展，對(duì)于社會(huì)救助政策的發(fā)展在制度設(shè)計(jì)、模式選擇中大致趨勢向C模式（制度再分配型福利模式）演進(jìn)。對(duì)于安全網(wǎng)的研究往往使用的是社會(huì)安全網(wǎng)，在20世紀(jì)90年代初，世界銀行提出了安全網(wǎng)策略（Safety net strategy），目的是對(duì)缺少能力從經(jīng)濟(jì)發(fā)展中獲益的弱勢群體采取進(jìn)一步的保護(hù)措施。從結(jié)構(gòu)上看，社會(huì)保障安全網(wǎng)應(yīng)為社會(huì)安全網(wǎng)的一個(gè)部分；從功能上看，社會(huì)保障安全網(wǎng)應(yīng)在社會(huì)安全網(wǎng)中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。安全網(wǎng)目的在于整合、統(tǒng)籌現(xiàn)有的制度政策框架結(jié)構(gòu)，理順、銜接體制，掃除機(jī)制障礙。一方面可以增加網(wǎng)絡(luò)合力，通過網(wǎng)絡(luò)獲取更多的社會(huì)資本以期增強(qiáng)貧困人群的內(nèi)生性貧困建設(shè)動(dòng)力發(fā)揮社會(huì)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)大優(yōu)勢；另一方面可以增強(qiáng)抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力，發(fā)揮集群優(yōu)勢（群體議價(jià)、集群發(fā)展和成本、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制）消滅風(fēng)險(xiǎn)。各相關(guān)部門與各種相關(guān)制度的銜接亟待暢通與統(tǒng)籌，急需將發(fā)展體制、運(yùn)行機(jī)制和制度模式協(xié)調(diào)、優(yōu)化，整合反貧困政策的運(yùn)行平臺(tái)，使扶貧、救助和預(yù)防等不同領(lǐng)域的政策工具在同一個(gè)軌道平臺(tái)上無縫銜接、運(yùn)行，故而基于社會(huì)救助制度和國家精準(zhǔn)扶貧政策的共同目標(biāo)提出了“全景式”反貧困安全網(wǎng)治理。
二、亟待織牢的網(wǎng)：“新風(fēng)險(xiǎn)”演進(jìn)與固化
貝克（Ulrich Beck）以社會(huì)變遷的視野把在二三十年內(nèi)完成西方二三百年所經(jīng)歷的轉(zhuǎn)型過程喻為“壓縮餅干”，據(jù)世界銀行的國際貧困標(biāo)準(zhǔn)線中國在過去的30多年里，貧困人口的總量削減了近7億，全球貧困人口數(shù)量減少的93.3%來自中國。中國的反貧困運(yùn)動(dòng)影響了世界的反貧困的進(jìn)程，但性質(zhì)正在發(fā)生變化，社會(huì)救助制度在反貧困中面臨的“新風(fēng)險(xiǎn)”，在總體上則是社會(huì)脆弱性（socialvulnerability）的暴露（exposure），既與風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)有關(guān)，也與轉(zhuǎn)型社會(huì)有關(guān)。而轉(zhuǎn)型社會(huì)與風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)于社會(huì)的復(fù)雜性因素作用下發(fā)生復(fù)合作用，產(chǎn)生交互風(fēng)險(xiǎn)，增加了貧困人群承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和擺脫貧困的社會(huì)成本及獲取社會(huì)資本的難度，也為社會(huì)變遷平添了經(jīng)驗(yàn)層面的風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)化困囿，從整體上反貧困面臨的既有模式的固化風(fēng)險(xiǎn)和轉(zhuǎn)型演化的新風(fēng)險(xiǎn)趨勢，故而亟待在變遷急遽的風(fēng)險(xiǎn)中織牢反貧困安全網(wǎng)。
（一）支出型貧困等新型貧困風(fēng)險(xiǎn)演進(jìn)
20世紀(jì)90年代起，低保制度最開始在上海率先展開試點(diǎn)，瞄準(zhǔn)、識(shí)別貧困低保對(duì)象的標(biāo)準(zhǔn)主要以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為準(zhǔn)，并且實(shí)行了捆綁式的福利政策和社會(huì)政策。在同一時(shí)期學(xué)者專家也關(guān)注到貧困群體的權(quán)利貧困和可行能力匱乏貧困問題，受到量化指標(biāo)、鑒定標(biāo)準(zhǔn)的限制，能力貧困和知識(shí)貧困、權(quán)利貧困等在操作標(biāo)準(zhǔn)上難以把控。量化困難導(dǎo)致人民對(duì)貧困低保對(duì)象的核定以絕對(duì)的收入為主要參考甚至是唯一標(biāo)準(zhǔn)，在社會(huì)政策調(diào)整方面留有制度整合優(yōu)化的空間余地；支出型貧困的涌現(xiàn)是由于其家庭人均收入略高于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ暇€，無法享受低保，實(shí)際處于社會(huì)救助的“夾心層”，一旦遇到不測，往往比低保戶更困難。與此同時(shí)，新型的貧困也不斷涌現(xiàn)，“月光族”“待業(yè)族”甚至是“工作貧窮”（Working Poor）“薪貧窮”新貧困類型的演化趨勢，究其根本支出型貧困依然未能擺脫其經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的貧困標(biāo)準(zhǔn)束縛，演化趨勢將會(huì)促使衡量指標(biāo)維度從經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)向能力（人力）維度、權(quán)利（政治）維度、社會(huì)維度、經(jīng)濟(jì)維度共同核定的綜合性、多元化演化趨勢發(fā)展過渡。
（二）貧困的代際傳遞與階層固化
社會(huì)學(xué)認(rèn)為上升流動(dòng)是社會(huì)穩(wěn)定的“安全閥”，因此需盡可能地推進(jìn)社會(huì)中的上升流動(dòng)。在帕累托（Vilfredo Pareto）看來，現(xiàn)在社會(huì)充滿著變革性和動(dòng)態(tài)性，嚴(yán)密封閉的階級(jí)壁壘可以被撼動(dòng)，加之能力與才干本身具有很強(qiáng)的偶然性和變異性，提出打破人民終身世代固守某一社會(huì)地位的凝固化格局成為可能，阿馬蒂亞·森（Amartya Sen）在《以自由看待發(fā)展》中也談到過，通過改變受助者的可行能力，來提高改變境遇的可能性。帕累托（Vilfredo Pareto）和森（Sen）的觀點(diǎn)表面上看是在說社會(huì)階層并非一定是固化的，卻從側(cè)面反映出階層固化的社會(huì)現(xiàn)象既成事實(shí)，底層社會(huì)人群的社會(huì)地位相對(duì)固化并難以突破。貧困的代際傳遞也受到了社會(huì)安全網(wǎng)、社會(huì)資本、文化因素、政治參與、受教育水平、家庭結(jié)構(gòu)、社會(huì)關(guān)系、社會(huì)資源的獲取等主要變量因素影響，限制了階層之間流動(dòng)速率，在一定程度上形成了階層的固化。高速變化發(fā)展的社會(huì)流動(dòng)性越高，其消解階層固化的能力水平也越高，使得個(gè)體在社會(huì)中的位置有變動(dòng)的可能性，但這并非是改變階層固化的根本性舉措，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)依然存在，底層社會(huì)承擔(dān)社會(huì)變遷的社會(huì)成本仍在加劇。
（三）社會(huì)救助供給側(cè)與需求側(cè)演化錯(cuò)位
重制度供給而輕能力提升易造成新風(fēng)險(xiǎn)，救助服務(wù)供給需求匹配度不高。既往的扶貧開發(fā)和社會(huì)救助擺脫不了重視制度供給側(cè)“輸血”，輕視甚至忽略需求側(cè)“造血”需求，造成一定的供給側(cè)與需求側(cè)異化與斷裂。從狹義上講社會(huì)救助的本質(zhì)特征還是要圍繞社會(huì)救助制度下的社會(huì)救助行動(dòng)，提供供需匹配型的社會(huì)救助服務(wù)，而最終促使被救助對(duì)象脫離生存困境。精準(zhǔn)扶貧背景下，社會(huì)救助的制度化模式選擇，要根據(jù)其貧困生成的機(jī)理和規(guī)律作為參考標(biāo)準(zhǔn)和救助依據(jù)。而貧困發(fā)生的原因不盡相同這一基本事實(shí)就要求社會(huì)安全網(wǎng)根據(jù)救助對(duì)象的需求展開救助，究其根本是要考慮到救助對(duì)象需求差異化、救助渠道異質(zhì)化的情景。一方面是社會(huì)救助城鄉(xiāng)之間的差異性，精準(zhǔn)扶貧要求精準(zhǔn)瞄準(zhǔn)、精準(zhǔn)幫扶，幫扶到位，社會(huì)救助反貧困安全網(wǎng)資源匹配不均衡，城市的絕對(duì)貧困人群數(shù)量較少，相對(duì)貧困人群數(shù)量較大，享受的社會(huì)救助更多；而農(nóng)村的絕對(duì)貧困人群數(shù)量較多，相對(duì)貧困人群數(shù)量較少，享受的社會(huì)救助資源反而少，赤貧人群受到各地救助標(biāo)準(zhǔn)差異的限制也存在享受不到救助的可能性。另一方面是救助對(duì)象需求的差異性較大，救助需求對(duì)接的救助供給卻又是差異化、異質(zhì)化的。
（四）社會(huì)救助需求與財(cái)政支持間的鴻溝
19世紀(jì)30年代初期，英國威廉四世（Friedrich Wilhelm IV von Preu en）成立了“濟(jì)貧行政與實(shí)施委員會(huì)”，并對(duì)全國的救濟(jì)貧困的情況進(jìn)行摸底調(diào)查，后形成《濟(jì)貧法修正案》，《新濟(jì)貧法》是為了緩解社會(huì)矛盾的新貧民救濟(jì)制度。與《濟(jì)貧法》相比它廢除了“院外救濟(jì)”，在一定程度上緩解了政府對(duì)于廣泛救濟(jì)的財(cái)政支出壓力，可以看出不斷提升的救助需求和政府財(cái)政支持之間存在一定的鴻溝。需要厘清的一個(gè)邏輯問題是：“是社會(huì)救助的需求決定財(cái)政預(yù)算支持，還是財(cái)政預(yù)算支持決定社會(huì)救助需求？”筆者認(rèn)為，是社會(huì)救助的需求決定國家的財(cái)政支持水平，并非是后者決定前者。同時(shí)精準(zhǔn)扶貧與社會(huì)救助、財(cái)政支持之間三者制約、交叉、關(guān)聯(lián)，最低生活保障制度要求精準(zhǔn)瞄準(zhǔn)，對(duì)于社會(huì)救助人群的瞄準(zhǔn)是采用動(dòng)態(tài)進(jìn)入和動(dòng)態(tài)退出機(jī)制進(jìn)行社會(huì)控制，但面對(duì)越是精準(zhǔn)地瞄準(zhǔn)，越增加瞄準(zhǔn)難度，提高了行政、社會(huì)成本。精準(zhǔn)度的保障與財(cái)政需求增長是正相關(guān)的關(guān)系，有限的財(cái)政支持對(duì)于精準(zhǔn)扶貧的精準(zhǔn)度支持提出一定的挑戰(zhàn)，且對(duì)于需求和財(cái)政支持之間的關(guān)系，雖假定在財(cái)政總量一定或既定前提下，并不是越多的財(cái)政支持就可以更好地滿足社會(huì)對(duì)象的需求，最根本的還是要發(fā)展其“造血式”可行能力，而不是一味地現(xiàn)金“輸血式”救助。
三、兜準(zhǔn)托底的網(wǎng)：編密織牢新型安全網(wǎng)
安全網(wǎng)是政府用以防止弱勢群體遭遇使生活難以為繼帶來的不良沖擊而形成的一組政策機(jī)制網(wǎng)絡(luò)。加爾布雷斯（Galbraith）認(rèn)為：沒有積極的政策進(jìn)行集體干預(yù)，增加的私人財(cái)富會(huì)導(dǎo)致社會(huì)問題的增加。而現(xiàn)在時(shí)興的積極的社會(huì)政策預(yù)防工具——只要社會(huì)愿意使用它們就可以實(shí)現(xiàn)。織牢網(wǎng)、兜準(zhǔn)底是社會(huì)建設(shè)、社會(huì)服務(wù)構(gòu)筑新型安全網(wǎng)的關(guān)鍵，唯有如此，才能確保無漏的制度安排變成能夠兜住困難群體底線的牢固網(wǎng)絡(luò)。我國社會(huì)救助制度反貧困安全網(wǎng)的編織，在功能建構(gòu)上發(fā)揮充當(dāng)緩沖器、減震器的作用，減小風(fēng)險(xiǎn)對(duì)弱勢群體、底層貧困人群的沖擊。在結(jié)構(gòu)維度上構(gòu)筑社會(huì)網(wǎng)絡(luò)牢固兜底，確保孤立個(gè)體陷入困境時(shí)，發(fā)揮相互關(guān)聯(lián)、相互扶持的機(jī)制作用，獲取群體性有效社會(huì)資本以融入社會(huì)安全網(wǎng)。
（一）推進(jìn)《社會(huì)救助法》頒布進(jìn)程，建設(shè)法律安全網(wǎng)
我國歷史上第一次把社會(huì)救濟(jì)的相關(guān)舉措寫入法律條文是在明太祖洪武五年（1372年）《大明律》，“倘遇水旱災(zāi)害，則免租蠲稅，賑濟(jì)災(zāi)民”。社會(huì)保障制度的法制化進(jìn)程特別是社會(huì)救助的法制化是衡量救助制度成熟的根本標(biāo)志，目前我國社會(huì)救助制度的運(yùn)行主要參照國務(wù)院令第649號(hào)《社會(huì)救助暫行辦法》，辦法的推行提升了社會(huì)救助的制度保障，而美國早在1933年就簽署了《聯(lián)邦緊急救助法》（Federal Emergency Relief Act），并成立了“聯(lián)邦緊急救助署”（Federal Emergency Relief Administration）全國范圍的救助機(jī)構(gòu)，而兩年后國會(huì)又通過了《社會(huì)保障法》，涉及公共救助的具體內(nèi)容，并把各類救助對(duì)象劃入援助體系內(nèi)，分類援助實(shí)施具體計(jì)劃，被視為美國現(xiàn)代社會(huì)救助制度的始端。可見各國往往把法律的頒布、通過作為制度的開端，而我國在社會(huì)救助法律建設(shè)方面相對(duì)滯后，權(quán)威性和立法層級(jí)保障力度不足。《社會(huì)救助法》的頒布不僅將推動(dòng)著社會(huì)救助制度的完善，也為社會(huì)救助體系的成型提供法律保障，落實(shí)依法治國的治國方略對(duì)社會(huì)救助制度的順利推行至關(guān)重要。而對(duì)于構(gòu)筑法律安全網(wǎng)需要將發(fā)展激勵(lì)性、可行性與可及性綜合考量，一方面《社會(huì)救助法》的頒布需將騙保、錯(cuò)保等行為予以規(guī)制和懲戒，增加社會(huì)救助制度運(yùn)行的安全性和提高社會(huì)救助制度的整合能力，構(gòu)筑法律的安全網(wǎng)絡(luò)保障制度有效運(yùn)行。另一方面，精準(zhǔn)化與制度化的雙重網(wǎng)絡(luò)保障，法律需考量精準(zhǔn)化和制度化維度，推動(dòng)其進(jìn)程將暢通救濟(jì)的法律渠道，通過法律途徑進(jìn)行救助，是依法治國的關(guān)鍵和出發(fā)點(diǎn)、落腳點(diǎn)。
（二）積極優(yōu)化社會(huì)救助技術(shù)，織密反貧困安全網(wǎng)
社會(huì)救助對(duì)象覆蓋范圍的不斷擴(kuò)大是從生存型社會(huì)救助、生存型社會(huì)政策向發(fā)展型社會(huì)救助、發(fā)展型社會(huì)政策過度的必然取向，反貧困安全網(wǎng)在救助發(fā)展過程需要進(jìn)行救助技術(shù)優(yōu)化、明確權(quán)責(zé)、降低成本和借鑒國外經(jīng)驗(yàn)等不斷完善。
一是建立社會(huì)救助安全網(wǎng)的彈性機(jī)制。首先是社會(huì)救助安全網(wǎng)的制度設(shè)計(jì)要與支付能力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相協(xié)調(diào)適應(yīng)；其次是社會(huì)救助要平衡好社會(huì)政策與其他經(jīng)濟(jì)政策的關(guān)系；再次是社會(huì)救助制度要注意給被救助者留有自力更生的余地，同時(shí)避免救助過度與救助不足，提倡適當(dāng)救助。
二是探索邊緣人群、“夾心人群”進(jìn)入機(jī)制。邊緣人群、“夾心人群”極易發(fā)生懸崖效應(yīng)，明確權(quán)責(zé)，明細(xì)標(biāo)準(zhǔn)，劃清中央和地方的責(zé)任，適當(dāng)?shù)赝茝V第三方經(jīng)辦、職業(yè)經(jīng)辦人制度、第三方評(píng)估等技術(shù)手段和機(jī)制，形成一定的社會(huì)政策緩沖和彈性機(jī)制，實(shí)現(xiàn)從懸崖效應(yīng)到斜坡效應(yīng)的沖突緩沖。在美國醫(yī)療安全網(wǎng)（Health Care Safety Net）為了保障人們享受平等醫(yī)療的權(quán)力，每一個(gè)患者在生病以后都可以到任意一家公立醫(yī)院、急診機(jī)構(gòu)及社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心接受診治。受美國聯(lián)邦法律的約束，這些醫(yī)療機(jī)構(gòu)將為所有就診患者提供必要的醫(yī)療服務(wù)，無論其是否有能力償付相應(yīng)的醫(yī)療費(fèi)用。對(duì)于無法償付的費(fèi)用，這些機(jī)構(gòu)將通過政府的稅收補(bǔ)償、醫(yī)院之間自發(fā)建立的“無須補(bǔ)償醫(yī)療池”（ uncompensated care pool） 以及其他方式進(jìn)行抵扣。
三是升級(jí)社會(huì)救助的對(duì)象的甄別技術(shù)。對(duì)于貧困標(biāo)準(zhǔn)的界定，貧困類型的甄別，邊緣人員的劃分，借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)。如德國（Germany）在社會(huì)救助反貧困領(lǐng)域運(yùn)用“哈慈IV號(hào)”（Hartz IV），接受失業(yè)救助的人需要接受嚴(yán)格的資格審查，措施也比較嚴(yán)苛，包含培訓(xùn)再就業(yè)轉(zhuǎn)訓(xùn)，還需要其配合個(gè)人服務(wù)的各種項(xiàng)目。專業(yè)人員為救助者制定個(gè)人就業(yè)和職業(yè)規(guī)劃，無特別聲明不能拒絕推薦，違反規(guī)則即凍結(jié)救助基金，凍結(jié)期分為三個(gè)階段，每個(gè)階段會(huì)適當(dāng)降低救助金額，直至整體性取消。
（三）全力拓寬社會(huì)救助參與渠道，構(gòu)筑社會(huì)資本網(wǎng)
拓寬社會(huì)救助參與渠道，鞏固社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)，增強(qiáng)貧困人群的社會(huì)資本。作為孤立的個(gè)體，社會(huì)救助對(duì)象需要通過拓寬參與渠道和增強(qiáng)自身能力建設(shè)參與社會(huì)生產(chǎn)，而任何人都離不開社會(huì)關(guān)系網(wǎng)，獲取社會(huì)資本的能力強(qiáng)弱直接關(guān)系到救助對(duì)象的發(fā)展，故而需要從三個(gè)方面著手：
一是構(gòu)建社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，建立以民政部門為主的信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，垂直管理部門、村委會(huì)、居委會(huì)信息共享，利用“互聯(lián)網(wǎng)+”方式、方法共享救助信息，接受國家系統(tǒng)、法團(tuán)主義單位、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)、社會(huì)組織（NGO、NPO等）、市場組織等組織的社會(huì)救助和服務(wù)，拓寬社會(huì)救助幫扶渠道，暢通互助機(jī)制。
二是筑牢賦權(quán)增能網(wǎng)絡(luò)基石，一方面是強(qiáng)化受救助者生存能力的技術(shù)培訓(xùn)，改變內(nèi)生型貧困的現(xiàn)狀主要依靠制度性供給扶貧救助機(jī)制，提高獲取社會(huì)資本的能力；另一方面加強(qiáng)社會(huì)救助工作者專業(yè)化綜合能力，在面對(duì)具體政策和醫(yī)療救助知識(shí)等相關(guān)專業(yè)問題時(shí)，困囿于專業(yè)知識(shí)的欠缺難以完成專業(yè)救助的工作。
三是探索社會(huì)工作介入社會(huì)救助服務(wù)模式，嵌入式發(fā)展模式與整體性發(fā)展模式。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展一般地區(qū)開展嵌入式發(fā)展模式，在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)試用整體性發(fā)展模式，針對(duì)救助對(duì)象的需求和重點(diǎn)領(lǐng)域提供社會(huì)工作介入方案，政府購買合同、契約并嚴(yán)格執(zhí)行，目前此類服務(wù)在北京、上海等地已經(jīng)有了初步的嘗試并初具規(guī)模成效，在結(jié)構(gòu)上的協(xié)同演化模式具備了一定的推廣條件。
（四）均衡發(fā)展各項(xiàng)社會(huì)救助制度，精兜細(xì)織安全網(wǎng)
社會(huì)救助反貧困安全網(wǎng)中的各個(gè)分項(xiàng)，如就業(yè)、住房、醫(yī)療、教育、救急難、特困人群供養(yǎng)等需要形成制度合力、網(wǎng)絡(luò)張力，需要統(tǒng)籌各項(xiàng)社會(huì)救助和反貧困措施均衡發(fā)展。不宜最低生活保障制度“單兵突擊”，“救助”≠“低保”。
一是均衡社會(huì)救助政策體量。社會(huì)救助維持與成本持續(xù)增加的博弈抉擇，是對(duì)維持現(xiàn)有的財(cái)政轉(zhuǎn)移支出水平還是持續(xù)增加支出比例，是增量改革還是存量優(yōu)化的抉擇，前者是對(duì)供給規(guī)模和供給總量而言，后者是對(duì)供給效率和供給質(zhì)量而言的，需要盡量達(dá)到各項(xiàng)政策的均衡發(fā)展。
二是避免“疊加效應(yīng)”。為社會(huì)救助反貧困安全網(wǎng)“瘦身”，把制度附著的內(nèi)容凈化、優(yōu)化。分層、分類整合各項(xiàng)社會(huì)救助制度，掃除重復(fù)部分，避免疊加效應(yīng)，祛除附著在低保制度上的老年人福利、殘疾人福利等內(nèi)容，讓社會(huì)救助回歸本有的功能和屬性。
三是統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展。城鄉(xiāng)發(fā)展的統(tǒng)籌推進(jìn)，更加關(guān)注農(nóng)村的發(fā)展，西部偏遠(yuǎn)貧困地區(qū)的發(fā)展，把社會(huì)救助的反貧困安全網(wǎng)織到偏遠(yuǎn)的地區(qū)，讓政策觸及最需要推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧的區(qū)域，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)的均衡、協(xié)調(diào)。統(tǒng)籌輸血式救濟(jì)扶貧與造血式扶貧相結(jié)合的兩種模式。各自發(fā)揮其自身的優(yōu)點(diǎn)，要統(tǒng)籌推進(jìn)、整合資源、優(yōu)化配置，注重并堅(jiān)持再分配過程的公平性原則。
作者系南京大學(xué)政府管理學(xué)院博士研究生
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：微信公眾號(hào) 國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)
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