——衡陽實證
衡陽市轄耒陽市、祁東縣等7縣(市)，截止2015年末，按貧困家庭年人均純收入低于2850元的計算口徑，全市有395個貧困村、105042戶貧困家庭、444091個貧困人口，其中祁東縣為省級貧困縣。自精準扶貧工作開展以來，人行衡陽市中心支行靈活運用金融精準扶貧政策做了大量工作，形成了地方特色，積累了一定的經驗。本文從衡陽市縣域金融精準扶貧的實踐入手，分析縣域金融扶貧遭遇的困境，探索金融精準扶貧的路徑。
一、衡陽市縣域金融扶貧的實踐
(一)從開展農村金融服務調研入手，部署扶貧工作
摸清情況，掌握現狀，是金融精準扶貧的前提。人行衡陽市中支從開展農村金融服務調研入手，精心部署金融扶貧工作。一是組織開展三個方面的情況調查。一方面積極與市扶貧辦、市統計局、市財政局等部門溝通聯系，摸清全市縣域貧困人口及分布狀況，并向縣域金融機構進行反饋。另一方面，督促縣域涉農金融機構深入貧困村、貧困戶調查了解貧困程度，分析致貧的原因，掌握其對金融扶貧的需求。其三是組織20多名業務骨干分成6個小組，通過走訪、座談、問卷等形式，對全市7個縣(市)農村金融服務基礎設施情況進行了專項調查。二是對金融精準扶貧進行總體部署。在充分調查分析的基礎上對金融精準扶貧進行了周密部署。
(二)從金融扶貧服務站建設著力，延伸服務觸角
農村金融服務基層網點建設，是金融扶貧的基礎，也是社會關注的焦點。衡陽市轄內金融機構積極實施“金融脫貧攻堅行動”，通過廣泛宣傳發動、召開推進會、地方財政補貼等多種手段，按照“政府主導、人行主推、銀行主建”的模式大力推進貧困村金融扶貧服務站和助農取款服務點建設，到2016年8月底，已建立金融扶貧服務站243個，可覆蓋23618戶貧困戶、75239個貧困人口。助農取款服務點布點率達100%。在偏遠地區設立金融服務站、布放電子化金融機具，有效擴大了金融服務覆蓋面，為推動貧困地區發展、改善貧困地區民生，捉進貧困群體脫貧提供的有力的金融支持。
(三)從信貸服務創新上用心，拓展扶貧渠道
衡陽市縣域涉農金融機構主動作為，創新金融服務方式和金融服務產品，為精準扶貧提供特色化、差異化的金融服務。一是推進耒陽市農房抵押貸款全國試點工作。完善“確權頒證、價值評估、流轉交易、抵押擔保、銀行貸款、風險補償”六個核心功能，實現“集體建設用地可以確權頒證進行抵押貸款、農村宅基地及房屋處置可以與非本村人員進行交易”兩個重點突破。二是在全市探索形成“小額信貸引路、分貸統還帶路、產業扶貧鋪路”的金融扶貧“點、線、面”立體模式，通過“項目+企業+貧困農戶”、“產業+基地+貧困農戶”、“龍頭企業+基地+貧困農戶”等信貸扶貧方式，使扶貧政策及實惠通過項目、產業、經濟組織帶動傳輸到貧困農戶，讓貧困戶脫貧致富。三是創新信貸產品。各涉農金融機構根據農戶需求“量體裁衣”，創新推出多個具有地方特色和較有影響的農村信貸產品。據統計，全市農村地區2015年以來，已發放油茶林權抵押貸款2.59億元，扶貧小額信貸3781萬元，農房抵押貸款2235萬元。
(四)從立信用信增信上把脈，破解信用難題
擔保物不足、貸款主體不合格、信用等級不達標，是制約各金融機構推進扶貧工作的重因素。人行衡陽市中支把信用體系建設作為金融扶貧的基礎性工作來抓，科學把握“立信、用信、增信”三個環節，制定《衡陽市農村信用體系建設實施方案》，縱深推進農村信用扶貧工作。如祁東縣作為省級貧困縣，是衡陽市金融扶貧的主戰場，祁東縣著力構建“兩橫一縱”信用扶貧體系(從貧困農戶電子檔案到信用檔案、從農村產權交易中心到信用服務中心、打造“縣鄉村”三級金融服務網絡)，至6月未，全縣建立貧困農戶信用檔案30428戶、一般農戶信用檔案15810戶、新型農業經營主體信用檔案196家。工作經驗被總行征信管理局推介。
(五)從地方政府財政上拿錢，建立扶貧保障
衡陽市各縣(市)政府為引導和激勵金融機構信貸扶貧，從財政擠出部分資金用于貼息、獎勵和風險補償。據調查，7縣(市)分別計劃拿出300-1000萬元不等作為風險補償金，分三年到位。如祁東縣作為省級貧困縣，規定縣財政專項扶貧資金比照財政收入增長幅度逐年增加，每年安排額度達到省安排縣財政扶貧資金的40%以上，已落實風險補償基金300萬元。祁東縣還拿出100萬元，建立了金融產業扶貧考核機制，根據信用社貸款業務開展情況，將獎勵資金按照5∶4∶1的比例分別獎勵給鄉村、信用社、扶貧開發辦公室。
二、縣域金融扶貧存在的主要困境
(一)農村金融服務基礎設施建設持續推進難
1.金融機構重心下沉難。2016年6月末，全市農村金融機構網點共615個，行政村覆蓋率為26.26%。機構雖全，網點也多，但服務重心在縣城區，金融機構網點大都集中在縣城區和經濟相對發展的鄉鎮一級；貧困村比較偏遠，經濟落后，難以吸引金融機構網點入駐，貧困村網點覆蓋率不到3%。
2.電子機具安全維護難。全市農村地區ATM機1140臺、POS機37769臺，行政村覆蓋率分別為48.68%、100%。由于農村地區人員素質參差不齊，加上一些不法人員有意作案，金融機構布放的自助服務設施經常被人為破壞，2015年以來共接到報案11起，其中，無理由隨意破壞占比36.36%，以詐騙為目的的破壞行為占比27.27%。
3.助農取款點持續維護難。近年來，衡陽農村地區因固定電信線路萎縮，部分助農取款點線路中斷無法開展業務。據祁東縣信用社反映，新安裝的助農金融服務終端，每年需投入維護資金6萬元/臺。在維護成本遠超收益的情況下，未來維持正常運轉存在較大難度。
4.現代化金融服務推廣難。隨著網絡、手機應用加快，農村地區農戶對金融新型支付業務的需求不斷增強，至2016年6月，全市農村地區累計開通網上銀行、手機銀行、電話銀行23.49萬戶。但由于網絡、通訊等硬件設施建設滯后，金融知識及消費意識培訓普及不到位，新型支付工具的推廣應用艱難。
(二)扶貧信息共享機制建設滯后
金融精準扶貧需要大量的信息來支撐。由于扶貧信息共享機制尚處于建立之中，相關信息處于分散狀態，難以形成有效的決策參考。如扶貧辦掌握的貧困縣、貧困村、貧困戶的信息向基層金融機構傳遞需要一個過程，且真實性還需進一步考量；地方政府獎勵、補助、貼息等情況透明度不高、標準不一致，難以全面把握；貧困村、貧困戶對扶貧信貸政策、優惠政策、獎補政策也并不十分了解；金融機構扶貧貸款放給了誰，放了多少、利率多高、效果如何等信息還未進行精確的匯總分析。這樣導致金融扶貧難以精準發力、精細化管理、持續化運作。
(三)農村金融扶貧協調機制有待理順
從衡陽農村金融扶貧的實際來看，在協調配合上還存在一些障礙。橫向上，縣域金融機構之間有矛盾。2014年，湖南省扶貧辦與省信用聯社簽訂協議，規定各縣(市)政府財政劃撥的扶貧貸款風險補償基金，必須且只能在省聯社系統金融機構開立資金賬戶，造成其他參與金融扶貧的銀行機構有看法。縱向上，金融機構上下級之間有困惑。為加強信貸管理，防范貸款風險，各行強化了“零風險”的理念，目前縣域涉農金融機構的信貸產品創新權、貸款審批權均由上級行行使。同時，推行更為嚴格的信貸責任追究制，一旦出現風險，對行長、副行長、信貸部門負責人、信貸人員層層追責，停職下崗收貸收息，加劇了基層行的恐貸、惜貸心理。
(四)農村信用環境需進一步優化
盡管近年來衡陽市加強了農村信用環境建設的力度，也取得了一定的效果，但受多方面因素的影響，農村信用環境仍然不如人意，需進一步改善。一是信用意識淡薄；二是信用記錄不健全；三是信用評級不規范。目前農村信用評級大都由農信社組織評定，沒有建立系統的農村信用評級機構，導致金融機構對農戶和涉農企業的信用信息掌握不充分。
(五)金融扶貧風險分擔機制不完善
金融信貸扶貧本身具有成本高、收益低、風險大等特點，需建立健全風險分擔機制，增強金融機構的信心，提高參與的積極性。而衡陽市縣域金融扶貧風險分擔機制還不完善。一是融資性擔保公司缺位。二是涉農保險沒有跟進。政策性的農業保險公司目前機構少，商業性保險公司開辦農業保險業務積極性不高。三扶貧信貸風險補償難到位。財政性風險補償基金，受財力限制，普遍規模小，資金到位慢，分擔風險能力弱。
三、縣域金融精準扶貧的路徑選擇
(一)建立健全農村金融扶貧體系
建立貼近貧困地區機構健全、功能完善、優勢互補、分工明確的金融支持體系。一是機構要下沉。鼓勵涉農金融機構下沉服務重心，延伸服務網絡，發展農村基層網點。二是分工要明確。人民銀行各縣(市)支行通過支農再貸款、扶貧再貸款、差別存款準備金率等政策工具，增強對金融機構信貸扶貧的引導激勵。三是功能要完善。要通過加大農村金融服務基礎設施建設投入力度，完善通訊網絡和支付系統布局，強化金融機具的有效配置。
(二)大力改善農村金融生態環境
強化農村社會信用體系建設，不斷充實和完善信用信息數據庫，建設以“數據庫+網絡”為核心的農戶信用信息服務平臺，依托農村金融扶貧服務站，對農戶、農村新型經營主體進行信息采集、評級授信。擴大征信記錄使用范圍，建立信用信息披露機制、共享機制和失信懲戒機制，形成全社會“重信守信”的良好氛圍；加大對金融案件的辦理力度，提高金融案件的執結率和執行案件資金回收率，降低處置費用，有效保護金融主體產權。
(三)建立完善金融扶貧配套機制
1.完善風險分擔機制。一是建立健全融資性擔保機構。二是引進農業政策性保險公司，鼓勵有條件的商業保險公司到貧困地區分設業務代辦點，發揮保險分擔風險的作用，為貧困戶增信，降低扶貧信貸風險。三是設立農村金融扶貧專項基金。以地方財政出資為主，同時將分散在各相關部門的扶貧資金統一歸集，設立農村金融扶貧專項基金，用于扶貧貸款貼息、風險補償、扶貧對象續貸時的“過橋”等。
2.建立扶貧激勵約束機制。由縣(市)政府牽頭，出臺金融扶貧激勵約束實施辦法，對涉農金融機構在金融精準扶貧，特別是在農村金融服務全覆蓋方面，工作任務完成好，成績突出的金融機構給予重獎，并在稅費上給予減免，財政性存款上給予傾斜。同時，對無法完成農村金融服務全覆蓋的機構采取物質懲罰，如提高稅率等。
3.建立農村金融扶貧協調機制。一是建立聯席會議制度。由政府牽頭，相關職能部門、金融機構主要負責人參加，每一季度召開一次聯系會，主要是通報金融扶貧進展情況，分析存在的問題及原因，協調解決金融機構之間、部門之間及與上級機構和部門之間的矛盾和困惑。二是建立信息共享制度。通過中國人民銀行金融精準扶貧信息系統，采集扶貧基礎信息、金融精準扶貧貸款信息、政策效果評估統計數據。加強金融精準扶貧的統計監測工作，動態監測各金融機構精準扶貧工作進展情況，定期向相關部門和金融機構進行反饋，實現信息共享。
(四)努力提高信貸扶貧的精準度
一是推進金融扶貧精準識別。要根據當地扶貧部門提供的建檔立卡貧困戶名單，督促金融機構逐村逐戶開展調查，將符合貸款條件的建檔立卡貧困戶有效識別出來，掌握其金融服務真實需求，按照“一戶一擋”、“一戶一策”的精準要求，實現有效對接。二是把握信貸支持的重點。當前信貸扶貧的重點是在產業扶貧、搬遷扶貧、就業扶貧和教育扶貧等領域，發揮集聚撬動效應。三是創新信貸方式和品種。創新開發免抵押、免擔保的扶貧小額貸款品種；創新貸款抵押方式，積極開展知識產權質押、應收帳款質押等非實物抵押貸款業務；不斷優化貸款產品設計，針對貧困地區實體經濟生產經營特點，合理設定貸款期限、利率、還款方式和貸審流程；創新服務方式，簡化服務手續，規范服務收費，切實降低涉農小微企業融資成本。創新擔保方式，擴大擔保抵押范圍，將農房、農地、林權等納入擔保物范疇。
作者單位：中國人民銀行衡陽市中心支行
中國鄉村發現網轉自： 《金融經濟》2016年第12期
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