當前，我國農業農村發展中面臨的形勢到底怎么樣？如果用習慣的眼光來分析，一般結論都是“農業生產和農村經濟形勢總體平穩，持續向好，糧食生產取得‘十三連豐，農民收入取得‘十三連增，過去十幾年我國農業農村發展出現了一個黃金時期”。但是，這并不能全面、客觀、準確地反映當前我國農業農村發展中正在發生的深刻變化，甚至會造成對當前面臨嚴峻形勢的誤判。只有把我國農業和農村發展置于全球化背景下和整體國民經濟大系統來分析和研判，才能準確把握未來的發展方向、目標定位和實現路徑。為此，本文重點針對以下六個關鍵性問題進行分析和討論。
一、農產品進口劇增是否有依據
自20世紀80年代初到90年代末的20年間，我國糧食生產始終處于“多了→少了→多了→少了”的跌宕起伏狀態。不過，在這一時期，我國農產品貿易額維持在250億美元左右，出口額約為150億美元，進口額約為100億美元，始終保持著50億美元的貿易順差。但是，自2001年我國正式加入世界貿易組織以后，農產品貿易總體上由此前長期的“徘徊狀態”轉變為“快速增長”態勢。2001—2015年，我國農產品貿易總額由279億美元增加到1875.6億美元，增長了5.7倍，年均增長21%。其中，進口額由119億美元增加到1168.6億美元，增長了8.8倍，年均增長25.7%；出口額由161億美元增加到706.8億美元，增長了3.4倍，年均增長15.9%。由此可見，我國在最近的15年間農產品貿易高速增長，實際上是由國內需求拉動造成的，進口增速快于出口增速接近10個百分點。
從2004年起，我國農產品貿易順差開始轉變為貿易逆差，并呈現出日益擴大的趨勢。2008—2013年，我國農產品貿易逆差從181.6億美元上升到510.4億美元，年均增長23.0%。尤其是2012年，我國糧食（包括谷物和大豆等）進口總量高達8025萬噸，約占國內糧食總產量的14%，刷新了歷史最高紀錄。其中，小麥、稻谷、玉米和大米等谷物類凈進口1296.7萬噸，同比增長了3.1倍。特別值得注意的是，糧食進口激增絕不是因為供給側出現了問題，而是由于國內外貿易價格相差懸殊，導致了國際市場上的糧食大量涌入我國大陸市場，進而引發“總量失衡、結構失調”。
2013年，我國谷物類凈進口1358.4萬噸，同比增長4.8%。2014年，我國農產品貿易逆差為501.4億美元，與上年相比收窄1.3%。但是，谷物類凈進口1869.9萬噸，與上年相比猛增36.6%，其中大米、大麥、高粱進口分別增長14%、1.3倍和4.3倍。如果按照我國傳統的糧食定義和統計口徑，這一年進口的糧食總量已經突破1億噸大關。2015年，受出口綜合成本偏高，人民幣匯率高企以及新興市場需求明顯下降等多重因素的影響，我國農產品貿易逆差為462億美元，與上年相比收窄8.7%。然而，我國谷物類凈進口仍高達3218.2萬噸，與上年相比猛增71.7%。如果按照我國傳統的糧食定義和統計口徑，進口的糧食總量已經超過1.2億噸，比改革開放初期進口糧食整整多出1億噸，占到國內糧食總產量的20%左右。這意味著我國大陸地區的糧食自給率已經下降到80%左右的較低水平。
綜合起來分析，我國作為世界上一個最古老的傳統農業大國，現在除了蔬菜、水果、水產品在國際市場上尚有一定的比較優勢（假若沒有這三類產品的貢獻，我國2015年的農產品貿易逆差將高達713億美元），其他各種大宗農產品，從水稻、小麥、玉米、大豆、棉花、油料、糖到豬肉、牛肉、牛奶、奶粉等，幾乎都在大量進口。這充分說明，我國僅靠國內的資源已經難以保障“國人的飯碗”，“我國現在實際需要31.5億畝的耕地來養活我們，但人口還在增加，可能會到15億人左右，而隨著城鄉一體化的加快推進，國人對糧食等農產品的需求還將進一步增加。從長遠看，進口農產品已成必然。”由此可見，當前和今后一個相當長時期，在我國農產品出現較大缺口（預計在20%—30%）和后備資源嚴重不足（耕地資源短缺10億—13億畝左右）的雙重壓力下，“國內糧食一時多一點、少一點是技術性問題，但糧食安全是戰略性問題，決不能讓發展中的技術性問題影響戰略性決策。決不能把推進農業供給側結構性改革簡單等同于壓縮糧食生產，決不能搞生產結構的運動式調整”。
二、糧食生產區域空間結構發生巨變是否合情合理
在我國歷史上，江浙、兩湖、兩廣、蜀地等南方稻作產區的糧食生產與供應，在全國占有舉足輕重的地位。自京杭大運河南北貫通后，“南糧北調”歷經千余年而不衰。然而，自20世紀90年代以后，隨著工業化、城市化的快速推進，受市場經濟體制和工農業比較效益相差懸殊的誘導，以及非農產業就業結構變化的拉力驅使，東南沿海發達地區的糧食播種面積逐漸減少，糧食產量不斷下降，個別省份甚至由原來的糧食生產大省逐漸轉變為糧食調入大省。我國傳統的“南糧北調”格局愈益明顯地被“北糧南調”格局所取代。
1995年，南方與北方的糧食產量在全國所占的比重變換為54.4∶45.6，我國糧食生產地域重心首次出現了逐漸“北上”和“西進”的趨勢。到20世紀末，北方與南方的糧食增產貢獻率已經轉變為85.1∶14.9。進入21世紀，糧食生產不斷向北方主產區集中的勢頭更加明顯。2008年是我國糧食生產空間結構變化的一個重大歷史轉折點，北方地區糧食播種面積和產量分別占到全國的54.79%和53.44%，首次全面超越南方，成為糧食主產區和核心區。在全國29個糧食產量超過百億斤的地市中，有17個集中在黑龍江、河南、山東三省，“東北糧倉”和“中原糧倉”已經取代了“蘇湖熟，天下足”“湖廣熟，天下足”和“蜀地天府之國”的美譽。
我國糧食生產地域空間結構變化的大逆轉，對我國保障糧食供需的區域平衡和實現糧食安全的國家戰略提出了嚴峻挑戰，其直接造成的危害是農業資源配置“錯位”和生態環境破壞。以水資源消耗為例，每生產1噸糧食，約需水800—1000立方米。僅按東北地區每年調出6000萬噸糧食估算，就相當于輸出不少于500億立方米的水資源，超過南水北調三線建成后滿負荷運行調水總量。而我國北方地區多數省份屬于典型的大陸性干旱氣候，降雨量稀少且蒸發強烈。在這些地區種糧，必須大量抽水灌溉。一般來說，深層地下水的形成需要上千萬年時間的積淀，如果北方各省地下水的過度開采不能得到有效遏制，由不可持續的地下水資源所支撐的“糧食生產增長的泡沫”將最終破裂，對我國農業可持續發展帶來嚴重威脅。
我國糧食生產地域空間結構變化的大逆轉，也給提高糧食產量和供給能力帶來了巨大壓力。未來我國糧食總生產潛力增加的主要因素是提高復種指數，其增產的貢獻率為55%，而靠二氧化碳施肥效應增產的貢獻率僅為31%。南方三季水稻和江淮流域的兩熟稻作區單產潛力一般可達每公頃19噸，而北方地區的單產潛力往往不到每公頃6噸，二者相差3倍多。但目前的嚴峻現實是，在土、肥、水、溫、光等自然條件俱佳的南方地區，農民普遍不愿意種糧或盡量少種糧，而在嚴重干旱少雨、缺水、積溫不足的北方地區，政府不斷鼓勵和支持農民擴大糧食種植面積，提高單產。比如，2014年全國糧食總產量較2012年增長6.3%，同期黑龍江、吉林、內蒙古、新疆的糧食總產量分別增長12.1%、11.4%、15.3%、15.5%，而過去的糧食主產區江浙一帶和廣東等東南沿海地區則繼續呈現出負增長趨勢。如果這種“該種糧的地方農民不種糧，不該種糧的地方農民玩命種糧”的怪狀不能迅速扭轉，那么我國未來一個時期增產1000億斤糧食的計劃也將落空。
我國糧食生產地域空間結構變化的大逆轉，還造成了糧食供應鏈的斷裂和破壞，“北糧南運”帶來了巨大的經濟資源浪費，成為我國糧食綜合生產成本居高不下的主要誘因之一。2014年，全國商品糧數量高達3.98億噸，其中黑龍江、吉林、遼寧和內蒙古輸出的糧食超過1.25億噸，約占全國糧食總產量的1/5，僅運輸成本就占到最終糧食銷售總成本的30%—40%。此外，我國每年在倉儲、運輸、加工等環節造成的糧食損失浪費在700億斤以上，約占糧食總產量的6%。
總之，我國糧食生產和流通領域里出現的“高產出、高成本、高價格、高儲備、高調運、高浪費、高消耗、高進口”等一系列錯綜復雜的新現象、新矛盾和新問題，都與糧食生產地域的空間結構變化有關。當前，我國農業持續發展面臨“農產品價格已高于進口價格”和“農業補貼受限于世貿組織規則”兩個“天花板”，同時還受到“生態環境惡化”和“資源短缺”兩道“緊箍咒”的束縛，“必須構建優勢區域布局和專業生產格局，加快推進農業現代化，促進農業發展方式轉變，從依靠拼資源消耗、拼農資投入、拼生態環境的粗放經營，盡快轉到注重提高質量和效益的集約經營上來”。
三、土地適度規模經營是否能夠解決農業發展出路
我國農村普遍實行“分田到戶”后，原來經過30多年高勞動投入改造和整理成的“大方田”，也隨之變成極其零碎的“巴掌塊”。從20世紀80年代初開始，國家一直鼓勵和支持耕地向種田能手集中，但直到20世紀90年代末，全國農村土地流轉比例長期在3%—5%的低水平上徘徊。進入21世紀后，隨著大量的農村富余勞動力流入城市務工，土地流轉不斷加速。據統計，2004—2014年我國第一產業就業人數年均減少1204萬人，促使家庭農場、種糧大戶、農民專業合作社等新型農業經營主體蓬勃發展。截至2015年年底，我國農村家庭承包耕地流轉面積達到4.47億畝，占家庭承包經營耕地總面積的33.3%。家庭農場、合作社、農業產業化龍頭企業已經超過250萬戶，其中農民合作社達153萬家，流轉耕地8838萬畝，占承包耕地面積的8%；家庭農場87.7萬個，經營耕地1.76億畝，占承包耕地面積的13.4%；全國各類農業產業化經營組織達到35.4萬個，龍頭企業12.6萬家，輻射帶動47%的農戶，戶均每年增收3200多元。農業社會化服務組織超過115萬個，在土地托管、測土配方施肥、統防統治、代耕代收等方面發揮了一定作用。初步估算，全國包括各個電子商務平臺和自媒體上的農產品電商、生態農場等在內的新農人數量已達到200萬個，成為新型農業經營主體中的一種新業態。
但從整體上分析，目前在全國2.6億個農戶中，經營規模在30畝以下的仍占96%，經營面積50畝以上的農戶只有340萬戶，僅占1.3%；而在全國6000多萬個生豬養殖場（戶）中，年出欄500頭以下的占到57%。由此看來，我國農業生產“小、散、弱”的格局尚未根本改變，已成為導致農業勞動效率低下和國際競爭力弱的主要原因。此外，我國農業生產成本過高。據測算，自2006年以來，我國糧棉油生產成本年均增長10%以上。到了2013年，我國5種大宗農產品（水稻、小麥、玉米、大豆、棉花）的生產成本已經全部高于其他主產國，畝成本差幅在20%—30%，有些品種差幅甚至超過60%。究其原因，一是國內的人力成本逐年提高，而廣大農村地區至今尚未形成適度規模化經營格局。二是物化投入成本偏高，特別是農藥、化肥濫用現象嚴重。我國化肥、農藥用量相當大，生產和使用量都是世界第一。但化肥、農藥的利用率比發達國家低15%—20%。比如，2015年我國水稻、玉米、小麥的化肥和農藥利用率分別僅為35.2%和36.6%，平均比歐美發達國家相應品種的化肥、農藥利用率低15%—30%。三是農村土地租金逐年提高，“現在租地價格高得嚇人，很可怕。只要租賃價格平均每畝超過500—600元，流轉大戶肯定不會種糧的。如果租地價格超過1000元，只能搞設施農業。如果再高，搞設施農業也不行，就嚴重地非糧化、非農化，如果我們的土地流轉政策最后導致生產能力下降，這個政策就失敗了。”促進農民土地經營權流轉、發展規模經營確實可以降低農業生產成本，但問題是，隨著農村土地經營權流轉的規模擴大，土地租金不斷上漲。在這種情況下，如果把大量耕地集中到少數農戶手中進行適度規模經營，那么如何提高規模經營效率，以及如何安排剩余農戶的生計，如何推動農業可持續發展的確是一個亟待解決的重要問題。
四、農村消費步入“全要素購買時代”是否帶來隱憂
在我國長達幾千年的歷史上，農民一直過著“日出而作，日落而息，面朝黃土背朝天”的封閉式農耕生活，直到20世紀80年代，農民仍然保持著以勞動投入為主、幾乎不和外界發生購買行為的傳統生產生活方式。之后，隨著市場化改革的推進，我國的農村消費已經逐步進入到“全要素購買時代”。比如，在農業生產環節，農民不僅要購買良種、化肥、農藥、除草劑等生產資料，而且要購買農機耕種、收割、灌溉、植保等各種產前、產中和產后服務，原來大部分靠自己解決的“勞動消耗”過程，已經轉變為主商品化或半商品化農業生產過程。這樣，農民種地“省事”了，大量農村富余勞動力開始外出務工。于是，農村出現了“70后不會種田，80年后不愿種田，90后不談種田”的尷尬局面。而且，全國近3億人的農民工全部是“貨幣化消費”，留守在家的幾億農村低消費人群也基本上轉化為“全部靠買過日子”了。當下的我國農村有不少地方，村民除了在村內和村莊周圍的實體店采購各種生產生活用品之外，還可以通過網絡平臺預購家電、服裝、家具、農資等各類生產生活用品。
但是，我國農民生產生活方式的悄然變化，不僅給農業生產自身造成巨大沖擊，而且對整個國民經濟可持續發展帶來一系列難題。比如，地處豫南大別山區腹地的新縣擁有20萬畝耕地，多為“巴掌田”和“冷浸田”，現在全縣農民家庭里已經基本不再喂養水牛了，沒了耕牛，很多水稻田就無法耕種，其結果是要么撂荒（30%—60%），要么轉為發展經濟作物。
目前，各國普遍推行的現代農業模式都是建立在機械化、化學投入以及對化肥、農藥和灌溉進行遙感信息系統控制和精準操作的工業化管理之上的。根據世界銀行數據庫，2008年我國每公頃耕地的化肥使用量高達468.0公斤，分別相當于美國、英國、日本、德國、法國和印度的4.54倍、2.25倍、1.68倍、2.92倍、3.20倍和3.05倍，但其農產品產出率和勞動生產率卻不高。目前，我國農業勞動生產效率是世界平均水平的64%，是發達國家平均水平的2%，是美國農業勞動生產效率的1%。我國農業勞動生產效率太低，直接導致農民家庭收入偏低；反過來，又將影響農業生產投資的增長，甚至制約國內整個消費需求的增長。2015年，全國農戶固定資產投資10410億元，比上年下降3.2%，在全社會的比重下降到1.9%，呈現出明顯的萎縮態勢。我國鄉村消費品零售額為41932億元，僅占全社會消費品零售總額的13.9%。農村居民人均消費支出9223元，僅為城鎮居民人均消費支出的43.1%。農民面對如此低下的收入水平，今后將如何應對生產生活逐步貨幣化和“全要素購買時代”的到來？
此外，我國農民由“自給自足型”生產生活方式轉向“全要素購買時代”，還將對國內糧食的儲存、加工、運輸等帶來一系列深遠的影響。隨著農業生產過程的逐漸商品化和農民生活方式的改變，有不少農戶從以往的自己“存糧吃”轉向通過市場隨時“買著吃”。國家糧食局的抽樣調查數據顯示，多年來我國農戶家庭儲存的糧食每年大約在5000億斤，占到當年全國糧食總產量的50%左右。這對減少國庫糧食儲備、保障國民糧食安全起到了“穩定器”的作用。而現在，全國有61%的農戶存糧只夠7個月所需的口糧，有10%的農戶存糧只夠維持3個月的消費需求，另有29%的農戶甚至不存糧或很少存糧。不少農戶都選擇在田間地頭把收獲的糧食一下子賣掉，留作種子的數量也很少。農民平時消費的口糧從市場購買，這樣做既方便又省事。如果這種趨勢發展下去，不僅對“藏糧于民”確保國家糧食安全戰略構成潛在的威脅，而且對國家糧食收儲制度改革提出了新的挑戰。
五、法律上怎樣明確規定和調整農業農村
改革發展系列重大問題自黨的十六大報告中提出“統籌城鄉經濟社會發展”重大戰略以來，國務院相繼批準在重慶和成都設立“全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區”，大膽探索我國從城鄉分割走向城鄉一體化的路子；在武漢城市圈和長株潭城市群設立“全國資源節約型和環境友好型社會建設綜合配套改革試驗區”，探索經濟社會發展與人口、資源、環境協調發展的路子；在以河南省為主體的區域設立“中原經濟區”，積極探索不以犧牲農業和糧食、生態和環境為代價的“三化”協調發展的路子。經國務院批準，由農業部牽頭，在全國28個省（區、市）設立了58個農村改革試驗區，主要圍繞黨的十七屆三中全會提出的“六項制度建設”的任務和要求，共安排了19項改革試驗內容，重點在農村土地制度、農業支持保護體系、農村金融制度、農村集體產權制度、鄉村治理等方面進行積極探索，已經取得了一批可復制、可推廣的經驗。在黨的十八屆三中全會提出的336項改革任務中，涉及農業農村改革的有56項。近幾年，由中央農辦牽頭，組織農業部、財政部、國土資源部、水利部、全國供銷總社和各大金融部門等相繼開展了多項改革試點。國務院農村綜合改革領導小組在全國各地設立的“農村綜合改革試點”，也取得了一定的成效。同時，2004—2017年，中共中央、國務院又連續14年出臺以“三農”（農業、農村、農民）為主題的中央一號文件，構建了一整套比較完善的農村制度體系和現代農業政策框架。
但是，從我國農業和農村改革的過程看，一些涉及未來發展的方向性問題和觸動法律制度的問題，從中央“頂層設計”到地方“試驗探索”，似乎都顯現出“回避”“躲閃”或“拖延”的審慎態度。比如，關于我國農村集體經濟的實現形式問題；關于農村集體成員權的界定問題；關于農村集體土地確權登記的定性問題；關于農民家庭承包土地經營權流轉到底屬于“物權”或“債權”的問題，等等。因此，要及時跟蹤和全面總結梳理各類涉農的國家級綜合改革試驗區的基本經驗與主要問題，對制約我國農業和農村改革發展的一系列重大核心問題和關鍵性環節，從法律上作出明確的制度規定和調整。
六、實踐上怎樣通過農業供給側結構性改革
促進農業轉型升級當前，我國農業“大而不強、多而不優、競爭力弱”的問題日益凸顯，新形勢下農業的主要矛盾已經由總量不足轉變為結構性矛盾，推進農業供給側結構性改革，是當前和今后一個時期我國農業政策調整和完善的主要方向。但在實踐操作過程中，由于各項改革剛剛起步，社會各方面對農業供給側結構性改革的認識還不盡一致，相關政策銜接也需要一個過程，尚缺乏系統性的制度設計，呈現出政策碎片化，目標單一化和片面化，而沒有形成指向明確的時間表和路線圖，相應的政策措施有待進一步系統梳理和重構。同時，推進農業供給側結構性改革所涉及的具體政策措施還有很多“空白點”，特別是行之有效的辦法還不多。特別值得注意的是，不管是理論界還是實際工作部門的許多同志，把推進農業供給側結構性改革簡單地理解為“調結構”和“去庫存”，而完全忽略或誤解了這次農業產業結構“升級版改革”的本質和本意。
比如，農業部2016年把壓縮“鐮刀彎地區”（包括東北冷涼區、北方農牧交錯區、西北風沙干旱區、太行山沿線區及西南石漠化區）3000萬畝玉米種植計劃作為工作的主攻方向，力爭到2020年使這里的玉米種植面積穩定在1億畝左右，比過去減少5000萬畝以上，調出來的耕地重點發展青貯玉米、大豆、優質飼草、雜糧雜豆、春小麥、經濟林果和生態功能型植物等。這種做法雖然契合了近年來國內玉米生產驟增以致造成“庫存超負荷”，因而要“減面積、去庫存”的眼前形勢，但殊不知，我國在最近短短15年的時間里，玉米種植面積迅速擴大到5億畝，由“凈出口國”變為“凈進口國”，這種變故既與國內的玉米種植模式有關（成本高、價格高，國際競爭力弱），也與近年來國家對玉米收購、儲備、運輸等環節實施財政補貼政策有關，更與當下農村生產生活方式發生變化有關。如果國家今后采取行政干預手段強行大幅削減玉米種植面積，將使農民感到“不知地里到底種啥好”而無所適從。總之，推進農業供給側結構性改革，一定要首先考慮到這項改革的操作主體究竟是誰，同時還要慎重考慮和兼顧不讓農民的利益遭受損失。比如，2014年國家確定的玉米收儲價格是平均每斤1.12元，到2015年9月降為每斤1元錢，當年國家在東北四省臨時收儲的玉米是1700多億斤，每斤下降0.12元，僅此一項平均到每個農民頭上就減收500—600元。這個損失將來從何處得到彌補，又由誰來承擔？這的確是一件非同小可的事情。下一步，國家對農業產業結構和種植結構調整的底線究竟在哪里？交由市場定價后的底線又在哪里？這是擺在政府面前的一道大難題。特別是像東北、中原、華北這樣的糧食主產區，種糧收入往往占到當地農民收入的一半以上，如何保障糧食主產區農民的增收問題也將成為一大社會熱點和難點問題。
因此，推進農業供給側結構性改革，要順應當今世界農業現代化發展的大趨勢，順應我國農村生產生活方式出現的千年巨變，利用國際國內兩大市場和兩種資源，利用工業化、信息化和城鎮化給農業現代化帶來的重大機遇，用現代物質條件裝備農業，用現代科學技術改造農業，用現代產業體系提升農業，用現代經營形式推進農業，用現代發展理念引領農業，用培養新型農民發展農業，提高土地產出率、資源利用率和勞動生產率，提高農產品質量和效益，增強農業的國際競爭力。
當前，要加快構建現代農業產業體系、生產體系、經營體系。這三大體系既包括生產關系范疇，又包括生產力范疇，是一個有機整體，彼此聯結、互為依托、互相促進，共同影響現代農業的供給總量、結構、質量和效率，其核心在于提高全要素生產率和制度創新能力。當務之急是解決三個問題：一是解決誰來調結構的問題；二是解決新型農業經營組織的市場主體地位問題；三是解決如何為小農戶、微型農場提供社會化服務的問題。也就是說，當前我國農業農村發展中的主要矛盾，并不完全是農業產業結構調整的問題，而在于農民能否增收。這是衡量結構性改革成效的重要標志。同時，推進農業供給側結構性改革要著重延長產業鏈，提升價值鏈，優化產業體系，發揮一、二、三產業融合的乘數效應，發展壯大新產業、新業態，不斷提高農業供給體系的質量、效益和效率，契合消費者的需求，讓農民真正分享二、三產業的利益。此外，要處理好市場主導與政府引導的關系，準確把握農業供給側結構性改革和政策調控的力度、節奏、時機。
作者單位：鄭州大學
中國鄉村發現網轉自：中州學刊2017年第5期
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