中國減貧的范式演變與未來走向：從發展主義到福利治理
摘要：自改革開放以來，新中國的減貧實踐先后經歷了開發式扶貧和精準扶貧兩個主要階段，具有明顯的“行政主導型”特征，遵循“發展主義”邏輯并取得了顯著的減貧成效，預期到2020年現行標準下所有貧困人口將實現脫貧，絕對貧困完全消滅。2020年以后，中國將進入“后貧困時代”，貧困主要表征為老人、婦女、兒童、殘疾人等社會弱勢人群的相對貧困，因老、因病、因學、因殘等是主要致貧原因，行政主導下的“發展主義”減貧邏輯將會失效，“低水平保障+臨時救助”的特殊主義濟貧方式也無法解決致貧的根本性問題。“后貧困時代”的有效減貧必須轉向“新發展主義”邏輯下的福利治理，在政府、市場和社會的“三手協奏”之下，通過普遍性的福利供給和完善的社會保障，構建起弱勢貧困人群的正式和非正式社會支持網絡，最終通過全面有效的社會保護達致貧困的根本性治理。
關鍵詞：后貧困時代；行政主導；發展主義；新發展主義；福利治理
一、引言
貧困、發展和公平是社會發展中的3個主題，也是對政治、經濟與社會發展構成影響的3個重要問題。人類在從傳統農業社會邁向現代工業社會的進程中，工業化、市場化、城市化相繼出現，勞動分工越來越精細化，社會分工越來越專業化和協同化，社會結構整體出現了政治、經濟和社會的功能分化，市場邏輯逐漸主導了整體社會的發展，在市場“這只看不見的手”的直接分配下，貧富分化越來越嚴重，貧困成為困擾人們的嚴重社會問題。21世紀，世界銀行在3個年度的世界發展報告中均將貧困作為報告主題，分別為《2000—2001年世界發展報告：與貧困作斗爭》《2004年世界發展報告：讓服務惠及窮人》《2006年世界發展報告：公平與發展》，指出貧困仍然對人類社會構成嚴峻挑戰，需要促進公平，讓相對貧困的群體獲得較多的發展機會和社會保障，強調公平對于社會的長期穩定發展具有重要意義。
中國是世界上最大的發展中國家，長期致力于政治、經濟和社會的發展改善人們生活福利。按照部署安排，現行貧困標準下的貧困人口到2020年將全部脫貧，中國進入后貧困時代。絕對貧困雖已消除，但由于不同的個體、人群、職業、層級、區域、城鄉之間普遍分化的客觀存在，貧富懸殊日益嚴重，城鄉差別逐漸擴大，農村貧困問題似有趨于嚴峻之勢。再者，中國目前正處于從傳統農業社會邁向現代工業社會的轉型期，流動性和開放性是社會的普遍性特征，農村的“過疏化”似乎無可避免，再加上農民在養老、醫療等方面的社會保障水平總體上還比較低，擺脫貧困的農民隨時會因為生活意外、大病而陷入絕對貧困。
本文將簡要回顧新中國成立以來的減貧實踐歷程，深入分析新時期農村“貧困”這塊“最難啃的硬骨頭”的復雜性特征，剖析農村“深度貧困”的癥結所在，為后貧困時代國家減貧治理政策的調整提供理論借鑒和實踐指導。正如習近平總書記所講，“小康不小康，關鍵看老鄉……中國要強，農業必須強；中國要美，農村必須美；中國要富，農民必須富。”沒有消除貧困人口的小康，小康社會就沒有全面建成，必須轉向福利治理的共同富裕之路才能最終全面徹底消滅貧困。
二、“發展主義”邏輯下的行政主導型中國減貧實踐
縱觀中國的減貧實踐歷程，可追溯到20世紀三四十年代，中國共產黨領導廣大農民開展“打土豪、分田地”的土改運動，逐步消除了農村因為土地、財富的分配不公所產生的大規模貧困問題。20世紀50年代人們整體生活水平有了明顯提高，整體貧困狀況也有所緩解。但由于人民公社體制下受到極左政治路線的影響以及缺乏有效的內部激勵機制，使得農村生產秩序受到了較大沖擊，人民公社體制運轉低效，農村經濟在20世紀70年代幾乎走到了崩潰的邊緣。1978年，中國開始實行改革開放，在農村解散了人民公社體制，實行家庭聯產承包經營責任制，并逐步探索建立市場經濟體制，在減貧問題上政府主導開展了大規模的開發式扶貧。黨的十八大以后國家自上而下全面啟動的脫貧攻堅戰略，國家減貧實踐在幫扶策略上由發展推動逐步轉向發展與兜底保障相結合，在對象瞄準上逐步由連片特困區域、貧困縣縮小到貧困村、貧困戶，在具體手段上逐步由全面開花轉向精準施策。由于扶貧是一種社會公益性事業，政府基于合法性的考慮，再加上政府在大規模資源投入、系統行動的組織動員、整體規劃和動態監測等方面的獨到優勢，使得政府必須介入和主導扶貧，最終使得政府無可替代地成為扶貧事業的主角，中國的減貧實踐具有很強的“行政主導型”特征。
1.發展進程中的開發式扶貧(1978—2010年)
1978年12月十一屆三中全會召開，國家決定全面實行改革開放。時任國家領導人鄧小平認為，“發展”是當時中國的時代主題。他指出，“我們的生產力發展水平很低，遠遠不能滿足人民和國家的需要，這就是我們目前時期的主要矛盾，解決這個矛盾就是我們的中心任務。”他強調說，“我們當前以及今后相當長一個歷史時期的主要任務是什么? 一句話，就是搞現代化建設。能否實現四個現代化，決定著我們國家的命運、民族的命運。”鄧小平認為生產力是社會發展的根本原動力，他講到，“講社會主義，首先就要使生產力發展，這是主要的。只有這樣，才能表明社會主義的優越性。”“而要堅持社會主義制度，最根本的是要發展社會生產力……社會主義優越性最終要體現在生產力能夠更好地發展上。”鄧小平做出了“科學技術是第一生產力”的重要論斷，強調科學技術在社會發展中的“首位”作用。鄧小平主張通過社會體制改革，進一步解放和發展生產力，他指出，“過去，只講在社會主義條件下發展生產力，沒有講還要通過改革解放生產力，不完全，應該把解放生產力和發展生產力兩個講全了。”“社會主義基本制度確立以后，還要從根本上改變束縛生產力發展的經濟體制，建立起充滿生機和活力的社會主義經濟體制，促進生產力的發展。”
對于解決貧困問題，鄧小平給出的思路是通過發展做大蛋糕，他主張將農民生活水平提高、擺脫貧困同農村經濟發展乃至整個國家的全面發展緊密結合起來。鄧小平講到，“不堅持社會主義，不改革開放，不發展經濟，不改善人民生活，只能是死路一條。”對于貧困問題的解決途徑，鄧小平給出的方案是通過改革解放和發展生產力，但他強調，在改革中必須堅持兩條：“一條是公有制經濟始終占主體地位，一條是發展經濟要走共同富裕的道路，始終避免兩極分化”。同時，鄧小平也允許和鼓勵一部分人、一部分地區先富起來，先富帶后富，逐步實現共同富裕。
國家首先在農村開展了社會體制改革，20世紀80年代初，農村全面實行土地的家庭聯產承包經營責任制改革，將土地的使用權由村集體下放給農戶，農民獲得了生產決策權和農產品的自主處置權，很快農民就吃上了飽飯，而且家家戶戶還有了余糧。隨后，政府又開始在農村逐步探索建立市場經濟體制，具體包括逐步放開農產品價格，重建農產品市場體系，推動農產品銷售走向市場化；啟動農產品價格收購保護，促進農業增產農民增收，1978—1985年間，全國農民因為政府提高農產品價格而直接增加的收入達到1257.4億元，占當時農民收入增加總額的15.5%；實施勞動力技能培訓，促進農村富余勞動力向非農領域就業轉移。經濟體制的市場化改革，激活了農村農產品、勞動力等生產要素，通過市場手段將發展利益傳遞到農村貧困地區和貧困人口，增進了貧困農民脫貧致富。正如小崗村農民在鳳陽花鼓戲里對土地下放以后的生活所歌唱的，“唱過去：泥巴門，泥巴床，泥巴囤里沒有糧，一日三餐喝稀湯；唱現在：住瓦房，吃細糧，電視沙發西式床，還有余錢存銀行。”
為了促進落后貧困地區的發展，國家于1986年在各級政府中設立了專門的扶貧機構，先后出臺了《國家八七脫貧攻堅計劃(1994—2000年)》《中國農村扶貧開發綱要(2001—2010年)》等綱領性文件，確立了開發式扶貧的工作方針。國家將14個連片特困地區、592個國家級貧困縣和14.81萬個貧困村作為扶貧的主戰場，通過政府公共財政資金對其加大發展投入，采取專項扶貧(以工代賑、產業扶貧、扶貧搬遷、整村推進、教育扶貧、金融扶貧)、社會扶貧(定點扶貧、行業扶貧、東西協作幫扶、社會組織扶貧)等多種方式，把解決貧困問題同區域經濟開發結合起來，促進基礎設施建設與經濟社會協調發展，引導貧困地區和貧困人口以市場經濟為導向，努力增強自身發展能力，積極調整農業產業結構，在政府的扶持下自力更生，逐步實現脫貧致富。中國發展研究基金會2007年發布的《在發展中消除貧困》的研究報告顯示，在過去的20年里，中央政府在生產領域的財政扶貧投資超過1500億元，占到中央財政總支出的2%—3%；金融機構發放的信貸扶貧資金高達1600多億元；中央政府還在貧困地區投入了上百億元用于教育、衛生等社會發展領域。同期，地方政府在扶貧事業上所投的資金也超過700多億元。這一時期，在國家行政主導下的減貧成效也是非常顯著的，按照原先的貧困標準進行計算，改革之初全國的貧困人口為2.5億人，到2000年底變為了9422萬人，到2010年底減少到了2688萬人；農村貧困人口占農村總人口的比重從2000年的10.2%下降到2010年的2.8%。
2.脫貧攻堅期的精準扶貧(2011—2020年)
經過30多年的發展，政府通過大力推動開發式扶貧，農村的絕對貧困問題得到了相當程度緩解，按照2011年確定的新貧困標準2300元不變價計算，2011年底全國的貧困人口總數為12238萬人，貧困發生率為12.7%。新時代背景下，農村扶貧工作又出現了許多新挑戰：一是隨著市場化進程的推進，社會分化越來越嚴重，相對貧困開始成為備受關注的問題；二是過去面向貧困區域的大水漫灌式工作方式降低了扶貧政策和幫扶資金的社會效力，并且還極易出現幫富不幫窮的現象，對貧困群體產生了負面影響；三是以往單純強調開發式扶貧而忽略了社會保障體系建設，農民在面臨大病、大災、老齡化的情況下極易陷入深度貧困；四是轉型背景下農村的流動性特征顯著，大多貧困村莊陷入勞動力過疏化的境地，留守婦女、留守老人、留守兒童等開始成為農村的嚴重社會問題。當前的扶貧工作進入一個新階段，“前面好吃的肉都吃掉了，剩下的都是難啃的硬骨頭”。
黨的十八大以后，習近平成為新一代黨和國家的領導核心，將脫貧攻堅提升為了國家戰略，他認為，“消除貧困、改善民生、實現共同富裕，是社會主義的本質要求。全面建成小康社會，最艱巨最繁重的任務在農村、特別是在貧困地區。沒有農村的小康，特別是沒有貧困地區的小康，就沒有全面建成小康社會。”在隨后的數次會議和考察中，習近平系統闡述了精準扶貧的思想，強調扶貧工作要講究精準，“手榴彈炸跳蚤不行”，大水漫灌更使不得。在扶貧的組織領導和社會動員方面，提出了“四個切實”的工作要求，即切實落實領導責任、切實做到精準扶貧、切實強化社會合力、切實加強基層組織；在扶貧開展的工作方法上，提出了“六個精準”的思路，即扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人(第一書記)精準、脫貧成效精準；在脫貧攻堅的具體措施上，給出了“五個一批”的對策，即一是發展生產脫貧一批，二是異地搬遷脫貧一批，三是生態補償脫貧一批，四是發展教育脫貧一批，五是社會保障兜底一批。習近平強調，“扶貧開發貴在精準，重在精準，成敗之舉在于精準……要堅持因人因地施策，因貧困原因施策，因貧困類型施策，區別不同情況，做到對癥下藥、精準滴灌、靶向治療,不搞大水漫灌、走馬觀花、大而化之。”
自2011年以來，國家先后出臺了《中國農村扶貧開發綱要(2011—2020年)》《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》《關于進一步動員社會各方面力量參與扶貧開發的意見》《建立精準扶貧工作機制實施方案》《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》等文件，建立或完善了新農村合作醫療保險、社會養老保險、大病救助、低保救助、臨時救助等社會保障體系，采取開發式扶貧和兜底保障相結合的方式，按照“中央統籌、省負總責、縣抓落實冶的原則，各級黨政一把手成為脫貧攻堅的直接責任人，各級政府統一協調各政府部門、企事業單位下派駐村工作隊，強力推動落實脫貧攻堅。在明確“扶持誰”的問題上，對貧困人口進行建檔立卡，并通過上級政府的不斷抽檢督促下級政府反復的進行回頭看，逐步提高識別的精準度；在落實“誰來扶”的問題上，一方面注重配強用好駐村工作隊，另一方面明確村兩委班子脫貧攻堅的直接主體責任；在開展“怎么扶”的問題上，強調對癥下藥，有發展能力的通過政策和資金扶持助力脫貧，因病、因學、因殘、因老等特殊情況的則通過保障或救助解決脫貧；在解決“如何退”的問題上，則通過聘請獨立的第三方專業社會評估機構，嚴格按照標準進行考評，應退則退。截止2017年底，現行貧困標準下的貧困人口減少到了3000萬左右，六年時間累計減貧超過9000萬人，貧困縣整體脫貧出列也達到了100 余個。按照中央的總體部署，剩下的約3000萬貧困人口將在2020 年全部脫貧，國家整體步入小康社會。
三、中國減貧的福利治理范式轉向及其未來
2020年以后，現行貧困標準下的貧困人口將完全脫貧，中國進入后貧困時代，絕對貧困將不會成為一個社會問題，但相對貧困卻會依然存在。回顧中國的減貧歷程，減貧成效是比較顯著的，但也帶有強烈的“行政主導”色彩，存在著明顯的“社會參與”不足。當前進行的脫貧攻堅行動之所以會遭遇最難啃的硬骨頭，一方面是因為剩余貧困地區和貧困人口的貧困程度至深，情況過于復雜而難以精準施策；另一方面也可能是行政主導下的發展主義減貧策略難以奏效。汪三貴的研究發現，中國農村的大規模減貧主要發生在1978—1984年的改革開放初期和1993—1996年的90年代中期，分別為農村土地制度和經濟體制變革所激發的農村發展活力集中迸發時期。但是在80年代后期和90年代初期貧困發生率卻出現了上升的趨勢；90年代后期和20世紀初，城市工業化促進了農村勞動力在城鄉之間的大量流動，農村貧困地區陷入了過疏化狀態，農村貧困狀況出現了加劇。
在工業化和市場化的現代化進程中，社會分工越來越細化，社會分化所導致的貧富差距也必然會越來越嚴重，社會弱勢群體有種歧視和被剝奪的感覺，人們更加渴求社會公平；市場交易所引發的生活不確定性顯著增強，農民“一只腳踏進城市，一只腳留在農村”，“鋤頭+工資”成為多數農民的混合型生計，流動性和開放性成為轉型背景下中國社會的典型特征，人們更加期望獲得社會保護以應對生活中的不測，以及市場逐利的侵蝕。站立在市場經濟體系之中的中國小農，“種子、化肥、農藥、衣物、通訊、用電、道路、教育、醫療等無不依靠社會所提供，產品和勞務不僅是供自己消費，更主要的是與社會交換”。特別是對于那些處于農村貧困地區的貧困人口，他們的生存安全充滿了不確定性，就好像“一個人長久地站在齊脖深的河水中，只要涌來一陣細浪，就會陷入滅頂之災”。
習近平總書記也意識到了發展所引致的社會分化的嚴重性，他講到，“發展了，還有共同富裕問題。物質豐富了，但發展極不平衡，貧富懸殊很大，社會不公平，兩極分化了，能得人心嗎?”他進一步強調，“我們要隨時隨刻傾聽人民呼聲、回應人民期待，保證人民平等參與、平等發展權利，維護社會公平正義，在學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居上持續取得新進展，不斷實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益，使發展成果更多更公平惠及全體人民，在經濟社會不斷發展的基礎上，朝著共同富裕方向穩步前進”。因此，在后貧困時代，需要回歸濟貧的“公共性供給”本位和社會保護功能，構建政府、市場、社會多位一體的治理格局，減貧治理從單純的“發展”意蘊轉向更強的“福利”內涵，建立起穩定脫貧的長效機制，并最終實現社會“發展”與“公平”的動態均衡。
1.超越“發展主義”，追求“新發展主義”邏輯下的社會公平
“發展主義”的話語可以追溯到西方社會的殖民擴張時期，那些西方殖民者認為對海外殖民地的資源開發并不屬于殖民掠奪，而是用文明改造和開發非文明社會的正常過程。伴隨著工業化和現代化的進程，“發展主義”逐漸成為人們工作和生活中的主流話語，“發展主義”邏輯認為經濟增長是促進社會進步的先決條件。“發展主義”的減貧觀認為，促進發展特別是經濟方面的增長是解決貧困問題的一劑良藥，主張通過產業扶貧、項目投入、發展干預等方式進行扶貧開發。中國的扶貧開發雖然取得了巨大的成功，但這種沉迷于發展的扶貧方式也存在著明顯的缺憾：一是經濟中心主義的貧困治理忽略了貧困的能力、權利、文化等維度，降低了減貧的實際效果。二是同質化的發展模式忽略了貧困地區和貧困人口所在地方的自然條件、資源稟賦、社會基礎等實際狀況，陷入“規模化”的迷思，往往會招致一些非預期的后果。三是“客體化”的貧困治理思維導致了一種“對象化”理冶，貧困地區、貧困人口成為扶貧政策和發展項目的被動參與者，基層扶貧工作者常常抱怨“總是我們在動，而老百姓缺乏熱情，事事依賴政”。
“新發展主義”是對以往“發展主義”的一種徹底的批判和清算，人們在思索發展帶來的負面效應時開始追問，“發展是什么？究竟為誰或為什么要發展？什么在發展？經濟增長是否就等于改善人們的福利、提高人們的生活質量？經濟增長過程中，不同的社群所付出的代價又是什么？對弱勢群體的影響又如何？除了現代化和工業化以外，有沒有另類的發展軌道，能更直接改善人們的生活？”一方面，“新發展主義”主張第三世界的發展中國家擺脫西方中心論，走出一條符合自己民族歷史文化傳統的發展道路，拒絕復制西方發達國家的現代化發展道路；另一方面，新發展主義批判將經濟發展作為發展的唯一向度，主張政治、經濟、社會、文化等各方面的綜合協調發展。
卡爾·波蘭尼曾經對市場教條主義者提出了嚴厲警告，他認為一個脫嵌且完全自律的市場經濟是不可能的，“這種自律性市場的信念蘊含著一個全然空想的社會體制。假如不放棄社會之人性的本質及自然的本質，像這樣的一種制度將無法存在于任何時期，它會摧毀人類，并將其環境變成荒野。”約翰·博德利在《發展的受害者》一書中對“發展主義”的減貧觀直接提出了質疑，他認為政府對落后地區和貧困人口的發展干預并不一定能讓他們分享發展帶來的好處，“他們的生活水準往往被經濟發展降低，而不是提高———降低程度異常顯著”，而且還會對這些弱勢群體產生一些意想不到的后果，他們“不能控制自己的資源，也無法確定他們與市場經濟的關系，發展的益處通常就是虛假的”。亞洲開發銀行2007年發布的研究報告題為《以共享式增長促進社會和諧》，世界銀行增長與發展委員會2008年發布的研究報告題為《增長報告——可持續增長和包容性發展的戰略》，這些研究報告都體現出了“新發展主義”的理念，強調要“公平合理地分享經濟增長成果，促進發展的協調與均衡”。
“新發展主義”的理念為后貧困時代的減貧指明了方向，要把追求“公平”作為開展扶貧的工作目標，一是要逐步縮小不同地區、不同人群的貧富差距，讓大家能夠共享發展成果；二是要打破“發展孤島”，通過加大對相對閉塞、落后地區的道路、通信等公共基礎設施建設，打通孤島與外界的銜接橋梁，通過外在市場的驅動助力發展實現穩定致富脫貧；三是要注重綜合發展，關注到貧困人口的物質、權利、能力、文化等多個維度，增強貧困人口和貧困地區的內生發展動力，促進當地政治、經濟、社會等方面的全面協調發展。
2.超越“行政主導”，構建“三手協奏”共治的多主體格局
“行政主導型”是中國減貧實踐的顯著特征，所涵蓋的內容包括扶貧開發工作的領導、組織和協調，制定出臺關于減貧的各項政策，以及向貧困地區撥付一般性轉移支付資金和各項扶貧發專項資金。政府主導的扶貧工作展現了社會主義國家的制度優越性，但也彰顯出明顯的弊端：
一是在政府的強力主導之下，容易出現政府、市場和社會的相互間越位、錯位和缺位，市場本應在發展中唱主角的，卻經常被政府越俎代庖，甚至會出現政府和市場的聯姻，最終降低了扶貧政策的執行效果和扶貧資金的利用效率，形成了嚴重的負面社會影響。
二是在政府的過度干預之下，社會極易陷入缺位的窘境，導致扶貧決策和項目實施中貧困地區和貧困人群的主體性地位不夠突出，其他社會力量助力貧困幫扶也不夠持續和深入。
三是在政府科層制結構內部，從橫向看，扶貧政策和資金出自政府多個部門，各部門基于自身利益考慮缺乏協調聯動機制，很容易出現部門分割，最終影響到扶貧計劃的實施；從縱向看，受內部激勵機制和分稅制度的影響，不同層級政府會有自身的理性考量，村莊和下級政府會借助于上級政府的政策和資金來達成自身目標，從而導致扶貧目標出現偏離。
隨著治理思潮的興起，人們認為社會公共事務管理不再是政府的專利，各種私人和公共的機構也可以共同參與。以往的“行政主導型”開發式扶貧，是政府在減貧領域中“唱主角”，治理范式下的減貧則要求政府、市場和社會共同協作，構建出貧困治理的共治格局。這就要求：
一是政府要實現由“唱戲”向“搭臺”的角色轉變，由過去的資源掌控者和具體行動者轉變為管理協調者，搭建好市場、社會參與減貧的協調平臺和資源對接平臺，而將“唱戲“的任務交給市場和社會。
二是在主體間關系上，要徹底改變自上而下的管理格局，擺脫市場和社會的依附式關系，通過制定公共規則，實現政府、市場、社會等多元主體間的合作共治。
三是在職能分工上，政府、市場和社會這三大系統要發揮各自優勢形成互補，市場“這只看不見的手”在社會資源的初次分配中發揮著越來越重要的作用，理當成為推動發展的主角；政府“這只調節之手”要加強社會資源的再分配調節，通過公共資源向貧困地區和弱勢人群的投放，逐步縮小發展所帶來的不均衡和貧富差距；社會被稱為政府和市場之外的“第三只手”，可以有效應對減貧治理中的“政府失靈”和“市場失靈”，要促進貧困地區和貧困人口在減貧過程中的決策參與凸顯其主體性地位，引入專業社會工作機構助力脫貧提升幫扶成效，激活社會力量參與扶貧形成大扶貧工作格局等。
3.超越“城鄉二元”，增進“福利主義”視野下的全面保障
沉迷于“發展主義”的幻想，國家往往會忽視民眾的社會保護，最終保障體系不夠健全，福利水平也不能滿足保障需求。李棉管的研究發現，實行改革以后的30多年來，“在發展中解決貧困”一直是中國推動農村減貧的主要工作思路，盡管制度化的社會保障和救助在改善貧困弱勢群體收入上的作用是明顯的，但實際上大量貧困者并沒有通過社會救助獲得收入增長。農村老人、婦女、兒童、殘疾人占據了貧困人口的絕大多數，他們具有人口規模大、生存和發展能力欠缺的特點，這些弱勢貧困人群在發展干預下難以有效脫貧，而且在遭遇大病、災害等情況下極易再次陷入深度貧困。近年來，國家雖然在農村面向農民建立了普遍的新農村合作醫療、社會養老保險等保障制度，一方面由于保障水平較低，另一方面由于國家在教育、醫療、住房等民生領域的過度市場化改革，從而沖抵了保障制度的社會保護效果，使得教育、醫療和住房最終成為壓在人們頭頂的“新三座大山”。在農村調研時，經常有農民抱怨,“早先用幾十元錢就可以醫好的感冒，現在到醫院去動不動就要幾百元甚至上千元，雖然醫保可以報銷一部分，但自己出的錢相比以前還是要多出很多”。
“福利主義”思潮起源于西方社會，早在英國工業革命時期，機器化的工業大生產導致了嚴重的失業、貧困等社會問題，因此英國開始探索頒布《濟貧法》《新濟貧法》，直到最后建立了系列保險立法和措施，對工人進行全面的社會保護，以緩和階級矛盾維護國家統治。后來，美國、德國、法國、希臘等很多西方工業國家都相繼建立起了福利制度。按照福利多元主義的觀點，國家、市場、社會和家庭都可以成為福利的提供者，“國家生產的福利經由行政體系發送，體現出平等公正的價值；市場生產的福利經由市場體系發送，體現出自由自主的價值；社會生產的福利經由社會網絡發送，體現出關愛友善的價值；家庭生產的福利經由家庭系統發送，體現出團結共享的價值”。中國開始在農村地區探索建立普遍性的福利制度始于2000年以后，2003年開始推廣建立新型合作醫療制度，2007年開始普遍建立最低生活保障制度，2009年開始建立農村新型養老制度，從而在福利供給的制度層面上形成了城鄉一體化的初步格局，但在福利的供給水平上城鄉之間仍然還存在著較大的差距。
處于轉型背景下的中國農村，“流動性”和“開放性”仍將是其主要特征，大量農民流動到城市打工，他們靠工資生活，未來充滿了不確定性，今天有活干，明天可能就又得重新去找工作，生存的安全性被完全打破。這些生活和工作在城市的農民，他們所享有的公共服務供給和社會保障卻依然在農村，從而導致政府福利供給的結構性錯位，他們在城市里經常會為孩子上學、看病、租房等事情而傷透腦筋。此外，農民在城鄉之間的大量流動，還會撕裂農村家庭，家庭的社會支持功能變弱甚至喪失，家庭養老、夫妻情感溝通和陪伴、孩子撫育都將成為嚴重的社會問題，最終會導致農村貧困問題的進一步加劇。后貧困時代的穩定減貧要轉向福利治理范式，通過社會福利的穩定和普遍性供給形成對弱勢貧困群體的全面保護：一是要突破城鄉二元的結構性壁壘，使得從鄉村“脫嵌”的農民個體能夠再“嵌入”城市社會結構之中，最終在流動之下達到城鄉人口、資源等分布的一種新的動態均衡；二是要強化政府的公共性職能，加強監控以規范政治、經濟、社會等領域的秩序，特別是要加強對教育、醫療、養老、住房等民生領域市場秩序的監控；三是要通過再分配調節建立起城鄉一體化的社會公共服務和保障體系，并發揮出家庭、社區等非正式支持網絡的社會保障與福利功能，避免農村貧困問題轉化為嚴重的城市貧困問題；四是要通過加強農村的公共基礎設施建設和公共服務供給，促進人才、資本等的逆城鎮化流動，助推鄉村振興。
作者簡介:萬蘭芳(1979—)，男，湖北秭歸人，講師，博士，從事發展社會學研究。
中國鄉村發現網轉自:河海大學學報（哲學社會科學版）
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