——從“積極福利”理論視角
一、農牧民福利依賴的政策缺陷分析
積極福利思想倡導福利制度由權利型向責任型轉變,責任和權利相對等。政策的核心是主動而又負責的個人。每個公民不僅僅要具備對社會負責的意識，更要具備對個人和社會負責的技能和方法。同時，積極福利強調人力投資,認為不斷快速發展的信息技術幾乎不再會出現傳統普遍的終身就業，而就業的必要條件是人們終身接受高質量的教育和培訓。為促進國民責任能力的提升，就不應該直接提供經濟方面的資助，而是要盡可能地投資到人力資本上面。[1]在現實當中，民族地區的反貧困思維采取了相左的方式，貧困農牧民權責對等的意識并沒有建立，通過人力資本投資積極實現就業的狀況并不明顯，產生了福利依賴的惰性思想。
（一）基于“政治”與“穩定”考量的政策出發點
對于少數民族政策的價值取向，是要一般對待還是照顧特殊，是要“國家主義”還是“民族主義”，學術界爭論不可開交。無論應然是怎樣，現實的民族政策是以維護民族團結與社會穩定的局面而有傾向性設計的。民族地區為新中國的成立和經濟社會發展做出了重要貢獻，應該得到補償和照顧。[2]民族地區多處于自然條件惡劣、交通閉塞地帶，與內地相比，“先天不足，后天失調”。實現民族政策，就是對這種格局的平衡。[3]中國的民族政策在改善貧困落后的面貌，縮小少數民族與漢族經濟社會發展的差距方面發揮了重要作用。從國家層面制定的民族政策，其“政治民族”的意味遠大于“文化民族”意味。[4]它蘊含了維護國家統一的深層次內涵，以維護國家根本利益為民族政策的出發點。
從實踐角度上講，民族政策對改變少數民族貧困落后面貌效果明顯。但也正是由于民族政策總是強調對少數民族進行權利的賦予，單向度的實施給錢給物給政策實施幫扶，過度強調少數民族權利忽視其責任義務，使得少數民族貧困者形成了福利依賴的心理。而民族區域之間對于國家有所差異的傾向性政策進行比較，又進一步滋生索要更多資源的想法。有學者認為，西方社會的福利文化更加注重公民權利，那么對窮人的救助將是理所當然。在此基礎上國家的福利制度設計更多的是滿足窮人的各項需求，于是很有可能導致福利依賴。[5]而中日韓等東方儒家文化圈，國家對公民權利的關注度不高，這些國家的民眾更加注重自力更生。[6]然而，目前我國福利文化越來越明顯地表現在公民權利意識的增強上。民族地區貧困者普遍存在著無論自己是否擁有勞動能力，只要無法維持基本生活，都有得到政府救助的權利。[7]
（二）貧困者勞動技能缺乏，工作收益不高
很多學者對于貧困者的福利依賴都進行了深入研究，普遍認為福利依賴最主要的因素是就業崗位不足。Melkersson et al.[8]發現，失業時間長短直接決定個人是否產生福利依賴。而市場上沒有足夠多的就業崗位并提供足夠的薪水使貧困者脫離貧困。[9]現實中，很難實現工作數量和工作質量都滿足貧困者需求的情形。這在很大程度上是由于貧困者能力不足所致。隨著農牧業生產經營方式的轉變、農業生產力水平的提高、農牧業投資回報率的下降，農村牧區涌現出大量剩余勞動人口，而這些人口文化水平低、職業水平差。
現實中，就業勞動報酬太低，對貧困救助的替代水平不高，也是福利依賴存在的重要原因。由于缺乏勞動技能，所從事的低技術工種收入甚微。一個家庭一旦擁有了一份工作，相應會扣除部分低保資金，而加上在城市中的住宿、餐飲、交通等生活開支，實際剩余錢財很少甚至不夠開銷。因此，無論從客觀還是主觀，農牧民放棄扶貧救助外出打工賺錢的可能性都不大。
由此可以看出，通過雙向選擇，能夠接受貧困者的工作崗位并不能提供滿足其基本生活水平的酬勞。在缺失教育、培訓等貧困者能力積累與人力資本發展措施等前提下，僅僅依靠簡單的實現就業，是難以避免福利依賴的。
（三）制度惰性與缺陷
對于貧困者來講，首先面臨就業后實行“差額補貼”的情況。目前對于享受低保政策的人員，一旦有了工資收入，就將用低保補助金減去實際收入，實行差額補助導致邊際稅率100%。試想，如果受助對象就業收入與救助金相差不多，那么他所能得到的補助將所剩無幾。這樣一來，受助者就很有可能采取“主動失業”“消極就業”等策略來獲得穩定的救助。其次，救助政策存在著福利疊加的現象。福利疊加意指社會救助制度的各項待遇的發放均以低保的收入審查機制為依據，共同瞄準低保對象，增加了低保資格的含金量，對低保對象的退出產生負向激勵。[10]享受低保成為接受其他新增社會救助項目的基礎條件，使得福利在特定人群身上產生重復疊加效應。例如醫療、教育、住房等很多輔助性社會救助制度就是優先甚至完全瞄準低保戶投放的，低保資格連帶了多重附加利益。[11]這樣一來，失去低保資格會使附著在其資格身上的所有福利項目全部消失，福利疊加降低了對受助者的工作激勵。其三，救助款補貼標準與家庭成員數之間關系的計算不符合國際標準。國外學者研究發現，家庭成員數為n的家庭生活成本并不是單個成員生活的n倍，而是n的平方根倍。[12]然而，我國在低保待遇發放上，是按照家庭成員平均實際收入和低保標準的差額乘以家庭成員數量換算的。這樣，多口人的家庭所享受的保障待遇明顯偏高。在深知退出低保資格后，家庭收入將大幅下降的情況下，多口人家庭更加不愿意參加工作，造成福利依賴。
現階段，我國部分民族貧困地區存在著一種依賴文化現象。貧困者認為扶貧就是給錢給物，坐等政府的救助。很多貧困農牧民長期受到游牧文化的影響，將扶貧款買酒喝，將扶貧羊羔宰殺吃肉，安于樂于現狀。他們缺乏擺脫貧困的主動性和積極性，甚至拒絕接受外界提供的職業技能培訓，實質上屬于“自愿性貧困”，是一種典型的福利依賴。由此可見，政府沒有對于貧困人口能力素質提升的關注，沒有相應措施的配備，貧困者個人沒有積極改變現狀的愿望和行動，不同階段的反貧困規劃都難以取得實質性的效果，即使一時產生成效也很難鞏固。
二、農牧區反貧困思路由傳統轉向積極
（一）回應西方語境中的“福利依賴”：破除“中國式福利依賴”
20世紀80年代以前，西方社會處于福利國家的“黃金階段”，社會救助被視為政府責任和民眾的權利。以比較具有代表性的美國為例，從1935年開始實施了為困難家庭提供現金援助等項目后，使美國進入“不情愿的福利國家”。[13]國家和各州政府財政負擔深重，受助者福利依賴現象嚴重，很多貧困者喪失工作倫理。[14]到了20世紀80年代，美國政府開始對福利制度進行改革，如克林頓政府時期出臺的《個人責任與工作機會權衡法案》，制定實施《對困難家庭的臨時性補助》（簡稱TANF）項目，取消了享受現金援助作為公民權的規定，強調受助者具有工作自救的義務、受救助的時間受到限制、為參加工作的救助者進行“物質獎勵”。與此相類似的是，在20世紀末，西方福利國家大力推廣激進的福利改革。英國1997年出臺新政，推行“從福利到工作”，政府幫助貧困群體重返勞動力市場以擺脫福利依賴。德國在1996年開始實施“工作取向援助計劃”；2004年實施的“哈茨改革”更是強調失業者應當盡快就業。
與西方發達國家的高福利不同的是，我國整體社會保障水平相對較低，無法使受助者享受較高水平的生活。我國建立在低水平基礎上的救助，保障受助者的基本生活都成問題，這樣就致使受助者不能夠輕易離開貧困救助。在自身就業能力缺失和社會資源不足的情況下，貧困者遭遇社會風險沖擊的可能性巨大。作為勞動力市場上的弱勢群體，失去救助資格，還會使貧困家庭失去教育、醫療等多重保障。這非但不是福利過度，還是一種福利缺失現象。這和西方國家的“福利依賴”“養懶漢”有著本質的區別。[15]選擇接受并長期保持救助，成為貧困者規避社會風險、維持基本生存的策略。無論是西方式還是中國式依賴，對國家扶貧資源分配的宏觀設計和使用，都一定會造成極大的浪費。
（二）事前干預社會風險
目前對于民族地區反貧困的主要措施更多偏重給錢給物、建造新房等政府直接給予，農牧民被動接受的傳統福利方式。這是一種針對社會風險的“預后關懷”方式，雖然可以將風險損失加以彌補，但并不能避免風險的發生。只能保障貧困人口的基本生存，而且很有可能導致福利依賴，無法從根本上消除貧困，甚至將貧困者推入“貧困陷阱”當中。
救濟式扶貧不能徹底解決貧困問題，因為權利與能力的缺失，使得處于貧困旋渦當中的人們難以從中擺脫，更談不上進一步發展。人們在利益格局當中對有限的資源進行爭奪，其結果會造成不平等與貧困。根本上說，貧困是競爭能力不足的結果。而原本能力缺乏與權力失衡并存的貧困農牧民，進一步受到利益剝奪后會處于長期貧困，受到主流文化的忽略與歧視，難以實現社會整合。阿瑪蒂亞?森（Amartya Sen）認為貧困是由貧困者獲取與享受生活的能力缺失造成的。消除貧困是救助的根本目標，而提高能力是消除貧困的根本手段。貧困的顯性表現是收入低下，而隱性表現是能力缺失。傳統救濟式扶貧是針對貧困者“收入貧困”采取的現金實物救助方式，只能解決短暫的問題，維持基本生活，治標不治本，不能打破貧困的惡性循環和改變能力缺失的根源。
積極福利提倡從“預后關懷”到風險預防，從“下游”整治到“上游”干預。窮人的人力資本缺失、就業能力機會缺乏，難以應對范圍廣、程度深的社會風險。但是，陷入泥淖當中的窮人沒有能力負擔受教育費用，難以增進其人力資本，無法提高競爭能力。而貧困具有代際遺傳的特性，溫飽尚不能解決的父母，可以想象其并不具備為后代提供教育投資的能力，最終導致窮者恒窮。
國家福利政策更多地關注于事后分配的物資補償，這種傳統救濟式扶貧思路要摒棄，把精力轉到為貧困者提供更多的教育資源與激發貧困者能力上去。積極福利關注的是如何更好地提供發展條件，提高人的抗風險能力，并非僅僅是改善由于發展條件不足而導致的后果。通過教育等社會投資手段實現為貧困者增能，這是從應對型、補償型的福利政策向預防型、自足型轉變的思路。
投資農牧民人力資本，既可以實現預先防范貧困的發生，也能夠減速貧困惡化的可能。這是在“上游”消除民族地區貧困問題的條件機制，避免農牧民進入貧困惡性循環怪圈的積極手段。
（三）推動農村牧區“從福利到工作”的轉變
目前我國民族政策更加強調農牧民權利而忽視其責任與義務的發揮，這不利于貧困者發揮主觀能動性擺脫貧困。“從福利到工作”（from welfare to work）體現了積極福利思想的核心，即通過投資人力資本與實現就業來取代消極的福利享受。社會福利已不再是政府作為單一提供者、貧困者作為接收對象發揮其作用的社會政策，而是需要不同主體通過社會投資增強貧困者市場競爭能力，促其實現就業。從福利到工作的政策兼具強制性和激勵性，利于激發貧困者的主體意識，使貧困者在享受救助權利的同時，履行相應義務，成為反貧困的主體力量，從被動的接受者轉變為脫貧的施動者。將貧困農牧民放在反貧困主體的核心地位上，重視貧困者自身資源的開發，培育提高他們的反貧困能力，是具有可持續性的反貧困思路。因此，要更加強調民族地區貧困者接受幫助的前提是必須參加工作，實現獲得救助金的權利和積極參加工作的義務相掛鉤，強化貧困者“無責任即無權利”的意識。通過助人自助的理念和方式最大限度減少貧困者對福利制度的依賴，實現權利義務對等。
積極福利視野下的民族地區反貧困要對貧困者實現就業格外加以重視。我國傳統文化與民族文化就特別重視參加工作對實現自立的重要性。提倡“勤勞致富”“不勞動者不得食”，注重通過勞動獲得收入是光榮的，自力更生艱苦創業有利于提升貧困者的自尊，減少“污名化”。因此，貧困者在接受一定的教育和培訓后，獲得應對工作的能力，面對由政府與社會提供的與自己勞動技能相匹配的工作機會，應當積極自覺接受工作。對于不愿接受就業培訓、不積極尋找或接受工作崗位的具有勞動能力的貧困者，應停止對其救助。
我國貧困地區農牧民就業福利制度已基本成體系。以貧困農牧民就業能力培養、創業補助與扶持為基本內容，以助其持續穩定工作實現脫貧致富為目標的農牧民就業福利模式雛形為下一步農牧民人力資源提升與順利實現就業提供了框架和指導。但是目前，實現貧困農牧民的就業還有很多制度障礙有待破除。如民族政策在賦予少數民族政治、經濟、社會、文化、生態建設等方面權利的同時，對其應當承擔的責任義務的規定模糊和弱化，[16]過于注重對貧困地區優惠政策的投入，而對扶貧產出的結果與效率缺乏評估。還有貧困地區長期以來的“唯GDP”“GDP競賽”的傾向使得就業福利體系在實際實施過程中被輕視的問題。這就要求農村牧區在享受優惠政策的同時，還要接受國家對反貧困效果的定期評估監管，對傾向性政策進行動態調整。若貧困農牧民長期倚賴政府救助，不積極提高能力素質，消極對待就業，就要取消貧困戶甚至貧困地區的資格，還要追究當地政府脫貧工作不達標的責任，并將優惠政策轉移至更加需要的地方。
三、進一步實現農牧民的增能與就業
在現代社會的人權觀念中，受教育權和勞動就業權是基本人權。對于正常人來說，只有受教育權和勞動就業權得到保障，其生存權與發展權才有所保障。因此，基于積極福利視角，政府提供的反貧困項目應當包括除了經濟之外的文化、社會、生態等多項內容。從理念上，要改變福利責任完全由國家獨立承擔的局面，強調增加個人責任，通過對個人的能力建設來實現民族地區反貧困。這就要求通過提高農牧民健康與文化素質、促進勞動力轉移等方式來實現個體在反貧困體系構建當中的責任承擔。同時，還要完善相關的制度從而減少消極福利傾向。
（一）健全教育與培訓體系，提升農牧民人力資本水平
農牧民相對于資源豐富的內陸地區民眾來講是弱勢群體，要解決他們的貧困問題，最根本的是要進行人力資本投資，平衡教育資源配置。阿瑪蒂亞?森認為，教育是提升貧困者能力的根本動力。教育資源配置狀況直接影響個人可行能力建設的情況。加強人力資本投資并合理配置教育資源是促進就業、提高就業者收入的基礎，也是消除社會排斥、貧困，促進社會包容的前提。
積極構建并完善符合民族農村牧區的教育新體系。建立農牧業專業專門教育、農牧民素質教育、農村從業人員繼續教育的體系和格局，形成農業專業專門教育、農牧民素質教育、農村牧區從業人員繼續教育的“三駕馬車”。 農村牧區城市化建設步伐的加快，將吸引大批在城市中的打工者回鄉接受教育和發展，成為農村建設的骨干和主力軍。教育開發貧困群體的人力資源，是一個長期的過程，不可能一蹴而就。
一是要建立并實施以就業為目的的職業技術教育和培訓計劃。教育培訓是實現并促進就業的最好手段，少數民族勞動者對學習職業技能有著強烈的意愿。而現實中已有實用的就業培訓計劃卻遠沒有覆蓋少數民族貧困人口。因此宏觀上，要針對少數民族設立職業技術教育和培訓項目及基金，目標鎖定少數民族貧困地區。設立專門為少數民族定制的培訓計劃，解決少數民族人員就業難問題；具體上，針對不同少數民族傳統職業特點和個體需求，設計培訓計劃。通過對貧困農牧民外輸內轉，促進貧困家庭大學畢業生和新生勞動力充分就業，奉獻家鄉。實施扶貧支點工程，以解決貧困戶生產性資金短缺問題。實施“貧困代際阻斷工程”，資助更多的學生接受中等職業教育，為更多的貧困家庭培訓勞動力。傳播普通話，可有效提高少數民族貧困人口的擇業能力與就業競爭力。國家農村勞動力轉移培訓陽光工程、“雨露”計劃等項目要重點向少數民族貧困地區傾斜。另外，來自農村牧區的大多數民工服務于餐飲行業，在從業前接受行業相關培訓是必要的。同時，還要借助社會工作的方法理論，培養專業的反貧困社會工作者，配合民族地區貧困農牧民的專業技術學習。
二是要更加重視教育投入在扶貧資源配置中的位置，改變目前反貧困資源集中于生產性項目等投資的現狀，把一定比例的扶貧資源運用在為貧困人口提供教育科技服務上。在人才培養方面，建立村干部基本技能輪訓機制并完善后備村干部選拔與培訓的管理體系。在創業方面，通過有針對性的培訓、資金投入、項目扶持等手段，培育致富帶頭人，帶動全村脫貧致富，同時吸引優秀大學生村官為農村做貢獻。要加大中央財政對少數民族地區義務教育轉移支付力度，保證農村牧區義務教育經費。尤其要提高處在義務教育階段的農牧區貧困生生活補助標準，改善少數民族地區師生的辦公學習生活條件，提高貧困人口接受教育的年限。發展職業教育，擴建職業技術教育學校，改進學校設施，加大實訓基地建設的投入力度，創建發展民辦職業教育學校；開設與當地生產特色相適應的特色專業，為當地特色產業的發展提供技術和人才支持；對當地由于家庭貧困未能繼續升學的初、高中畢業學生集中開展勞動預備制培訓，并予以一定程度的生活補貼；對于正在接受中等職業教育的貧困家庭勞動力予以生活、交通方面的經濟補貼；落實國家助學金政策，并完善中等職業教育學校中的貧困學生、涉農專業學生的學費減免政策。
（二）農牧民就業福利制度完善
客觀上來講，農民們對于反貧困政策的福利依賴更多的是由于制度設計不合理與再就業政策實施不力造成。[17] “救助”其本質蘊含了過渡性、補缺性和短暫性的特征，它不是恒定化、制度化和常態化的，它只是為貧困者實現就業發揮“蹦床”功能的手段。因此，必須平衡貧困者救助和就業之間的關系，明確其權利與義務，懲戒并重。
一是直接鼓勵受助者就業。為了推行工作福利，讓更多的受助者自力更生并使其勞動更有價值，政府要為工作自救者提供更多經濟上的支持，如對他們進行交通、住宿、餐飲等方面的補助，以降低其工作成本。政府也可以幫助就業貧困農牧民參加社會保險，以解決其因繳不起費無法參保的問題。這一福利開支可以對貧困者就業起到很好的激勵作用。同時，政府應當正視有勞動能力的受助貧困農牧民隱瞞就業以保留貧困戶資格的現實，不能再因為貧困者隱性就業增加的收入超過低保線而被立刻取消受助資格，[18]這樣不利于鼓勵貧困農牧民就業。因為若受助者就業收入與受助待遇所差不多，一旦因其隱性就業取消待遇，貧困者最有可能通過主動不就業獲得救助。[19]另外，中央政府對各省以及各民族地區要提出救助者就業率方面的要求，設置不同年度受助家庭就業比率。否則，該地區的扶貧款額相應減少。
二是完善救助退出機制。借鑒美國等發達國家的做法，通過救助抵扣和減退的方法平衡救助與就業之間的關系。降低就業貧困者100%的邊際稅率，使得其工作受益的一部分得以保留。對參加工作的受助者給予一定的限期，逐步降低救助金額，而非一次性停發。如保留半年的保障待遇，實現就業第一、第二個月享受救助待遇80%，第三、第四個月享受50%，第五、第六個月享受20%，半年過后停發，設立享受福利政策的時限。這樣可以很大程度地激勵受助農牧民積極就業并基本保障其總體收入和生活水平不降反增。
三是剝離救助資格的“含金量”。逐漸弱化摒棄其他救助項目共同使用低保目標瞄準的方法，綜合考慮貧困家庭的收入、財產、勞動力狀況等因素，按照實際需要分配醫療、教育、住房等待遇。
四是為貧困農牧民附加受助條件。美國早在20世紀70年代的工作福利政策中就有體現，如密西西比州規定，受助對象必須接受政府所安排的任何工作，否則取消救助。[20]結合我國現實，可以借鑒此經驗，對于有一定勞動能力的貧困農牧民，將參加就業與獲得救助進行捆綁。受市場的實際需求和政府調配作用的影響，與受助者能力相匹配的低級勞動力市場的崗位非常有限。因此，不能一味簡單將救助對象推向就業。可以將公益勞動更多地轉化為公益崗位，增加公益崗位，使貧困者更多地參加公益勞動。[21]如果受助者沒有就業，就必須參加農牧區當地為他們安排的一定時間和任務的公益勞動。對于拒絕參加公益勞動的受助者，就要減少對其援助。制度的實施，必須依靠一定的約束，這種激活受助者工作積極性的福利制度改革是通過明確的獎懲實現的。[22]
積極福利的目標是培養“自發的帶有目的的自我。”人們會積極地面對風險，而不刻意回避風險或者設想“其他人會解決這些問題”。積極福利的主體從國家主導到主體多元化的過程中，通過增加個人的社會責任感、鼓勵個人對自己行為負責等方式，培育群體間、個人間的相互配合，從而減輕政府的負擔。
參考文獻：略
[基金項目] 2016年國家社科基金西部項目“民族地區農村精準扶貧機制研究”（16XSH008）。
作者系內蒙古行政學院社會管理與文化教研部副教授
中國鄉村發現網轉自:《行政管理改革》2016年第6期
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