——自京郊觀察
摘要：20世紀80年代以來,廣東、北京、上海、浙江等部分省市率先啟動的農村集體產權制度改革,取得了重要的制度創新和實踐成果。然而,在實際改革過程中,以村民小組為單位的農村集體產權制度改革尚面臨著資源分配、權利歸屬等方面的問題。有條件的地區應以村民小組為邊界確定土地等資源的所有權主體。應落實村民小組對土地等相關資源的使用權和收益權,進一步落實經營管理權。政府部門應加強對村民小組經濟組織的管理和監督,并提供政策扶持。
農村集體產權制度改革主要是指對集體經濟組織所擁有的資源性資產、經營性資產和非經營性資產進行明晰產權、完善權能等一系列改革措施。早在2010年, 中央“一號文件”就明確提出, “鼓勵有條件的地方開展農村集體產權制度改革試點”。此后, 2014年中央全面深化改革領導小組第五次會議和第七次會議 (1) 審議通過了有關農民股份合作和農村集體資產股份權能改革試點方案, 并鼓勵地方解放思想, 在不同區域進行差別化試點, 更是彰顯了中央鼓勵地方探索農村集體產權制度改革的決心。
為響應國家的號召, 廣東、北京、上海、浙江等省市率先啟動的農村集體產權制度改革, 初步形成了適應當地實際情況的改革模式, 有效地維護了農村穩定, 提高了農民收入。2016年12月26日, 中共中央、國務院印發了《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》, 標志著我國全面開啟農村集體產權制度改革的大幕。總體來看, 農村集體產權制度改革大都集中在村一級集體經濟組織層面, 將共同共有的集體產權改為按份共有, 明晰了產權, 發展了新型集體經濟, 取得了重要的制度創新成果。但是在改革過程中, 由于各地實際情況的不同, 改革的方式和效果也有所差異, 特別是在以村民小組為單位的產權改革中, 出現了一些新問題。這里以北京市昌平區的一個山區村莊為例, 探討農村集體產權制度改革中村民小組在資源分配、權利歸屬等方面的困境并提出相應的解決方案, 以期為今后的改革提供經驗支撐。
一、問題的提出
村民小組的產生和演變具有深厚的歷史淵源, 滲透著濃厚的文化傳統, 扮演著農村基層管理組織的角色, 在組織農業生產和維護農村穩定方面起著重要作用。村民小組大多是在原來生產隊的基礎上建立起來的, 經歷了土地改革、大躍進之前的“農業合作社”, 人民公社期間的“生產隊”, 家庭聯產承包責任制時期的“村民小組”等幾個階段, 并沿用至今。由于村民小組的特殊性, 特別是其在集體土地所有權中的地位使其成為學者研究農村集體產權問題的一個重要關注點。
我國的《憲法》《土地管理法》等都規定了農村土地歸“農村集體所有”, 這個集體所有應是指1962年《人民公社條例修正案》中規定的三級所有, 即以生產隊為基礎共同勞動、共同管理、集體分配。《農村土地承包法》第十二條規定:“農民集體所有的土地依法屬于村民集體所有的, 由村集體經濟組織或者村民委員會發包;已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的, 由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組發包。村集體經濟組織或者村民委員會發包的, 不得改變村內各集體經濟組織農民集體所有的土地的所有權。”1989年, 國家土地管理局《關于確定土地權屬問題的若干意見》中進一步規定:“集體土地所有權的代表按鄉、村、組的實際占有為界線。”《國務院批轉農業部關于穩定和完善土地承包關系意見的通知》《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于進一步穩定和完善農村土地承包關系的通知》都規定:“不得隨意打破原生產隊土地所有權界限。”1999年7月國土資源部發布的《農村集體土地產權制度建設調研報告》基于對河南、湖北、遼寧、內蒙古、江蘇、浙江、廣東、重慶、甘肅等9省 (區、市) 的調研得出如下結論:鄉、村、村民小組明確土地界限實際比例為1%、9%、90% (即以村民小組為所有權界限的占90%) 。可見, 村民小組已成為土地占有的主要權利主體。
雖然在政策層面上, 村民小組擁有集體土地的所有權, 但是由于歷史原因等, 造成農村的集體土地權屬關系混亂。在實際的運行中, 經常出現村委會侵占村民小組權力的現象。主要表現有:村委會通過村民會議對屬于村民小組的土地進行處分;村委會無視村民小組的意見, 將屬于村民小組的土地擅自發包或出租;在村民小組的征地補償中, 村委會參與分配村民小組的征地補償款, 或從中截留補償款等。由此可見, 村民小組對土地的所有權以及經營管理權在很大程度上并沒有落到實處。鑒于村民小組的特殊性及重要性, 完善村民小組所有權制度不僅是構建村民自治的內在要求, 而且是真正實現農民利益的有效保障。因此, 在農村集體產權制度改革進程中, 完善相關法律法規, 將土地所有權明確交由村民小組集體, 賦予其法人資格, 完善運行機制, 更加有利于解決好“三農”問題, 更能確保農村經濟的穩定和持續發展。
二、相關文獻綜述
隨著我國經濟進入新常態, 實現農民收入“倍增”的目標受到一定制約, 農民增收的需求愈加迫切, 在政府的持續關注下, 關于農村集體產權制度改革的研究也越來越多, 主要集中在以下三個方面。
一是關于農村集體產權制度改革的誘因研究。農村集體產權制度是由國家控制但由集體來承受其控制結果的一種中國農村特有的制度安排[1], 其建立、演變與改革有一定的必然性。林毅夫等認為, 中國的資源稟賦奠定了農村集體產權制度建立的基礎, 而重工業先導的趕超戰略則進一步推動了農村集體所有制的建立。[2]近年來, 隨著工業化和城鎮化進程的不斷加快, 農村集體經濟組織的資產規模、成員身份及組織構成都出現了新的變化。[3]由于外部環境變化引起的集體資產增值使得集體成員出于對自身利益的追求而對現有集體資產管理體制產生不滿情緒, 使得原管理體制下形成的均衡路徑被打破, 迫切需要進行產權制度改革, 讓一種效益更高的制度替代之前的制度, 從而達到新的均衡。[4]歸結到底, 變遷的根本原因在于公平與效率的博弈。[5]當然, 在制度變遷過程中, 國家與政府始終發揮著重要作用。[6]
二是關于農村集體產權制度改革的模式研究。以方志全為代表的大部分學者認為, 中國目前集體資產產權制度改革的最理性模式是股份合作制。[7]牛若峰認為, 股份合作制是一種將股份制機制引入合作制, 實現勞動、資產及資金等多種要素聚集和融通的組織模式。[8]郭書田則認為, 股份合作制是一種不倫不類的組織形式, 因為在這種組織模式下, 所有權和使用權既不能像合作制下大面積重合, 又不能像股份制下完全分離。[9]曉亮等學者則認為, 對股份合作制進行規范和引導, 能發揮股份制和合作制的優點。[10]
三是關于農村集體產權制度改革的政策效果研究。王賓和劉祥琪基于實地調查數據, 對北京市昌平區農村集體產權制度改革的政策效果進行了分析, 研究發現農村集體產權股份化改革一方面增加了農民的集體資產收益, 提高了農民的生活水平;另一方面強化了農村集體資產的監管, 減少了集體資產分配糾紛, 有效緩解了干群關系。[11]方桂堂和孔祥智等分別通過對北京市昌平區農村集體產權制度改革和貴州省六盤水“三變”改革的案例分析, 發現農村集體產權制度改革通過增加農民的自營工商業收入、轉移就業后的收入以及股份分紅收入等分別提高了農民的家庭經營性收入、工資性以及財產性收入的水平。[12][13]李勇華則從理論上分析了農村集體產權制度改革對村民自治的價值。[14]
綜上, 現有的研究成果對本文有重要的啟發作用, 但是從研究層面上看, 關于農村集體產權制度改革的文獻大多數都是以村為單位進行研究的, 很少有研究關注村民小組層面上的集體經濟產權制度改革。考慮到村民小組的地位的重要性, 從村民小組視角研究農村集體經濟產權制度改革, 對完善村民自治和保障農民利益具有重要的現實意義。
三、集體產權制度改革后的困境:以D村為例
D村位于北京市昌平區北部山區, 處于國家級風景名勝區范圍內, 全村由5個村民小組組成, 總面積15.4平方公里, 山場面積1466.7公頃, 總人口415人, 姓氏有王、國、劉等, 多數為漢族, 少量為滿族。該村是典型的山區村, 山場面積占村面積的絕大部分, 村內物產主要有柿子樹、山楂樹等。
村內林業和山水資源豐富, 風光秀美, 十分適宜旅游開發。早在1985年該村村民就與該村生產大隊簽訂自留山造林、營林合同書, 并經原昌平縣公證處公證, 從而獲得了土地和山場的永久承包經營權。1987年, D村所隸屬的鎮政府在該村所轄的部分山區成立了自然風景區, 為集體所有制鎮辦企業, 由鎮工業企業總公司成立自然風景區經營部負責經營, 向鎮政府上交管理費的同時, 向村內交納山場租賃費。2000年10月, 集體所有制企業風景區經營部轉制為有限責任公司, 即“北京D自然風景區管理有限公司”, 注冊資本為170萬元, 其中鎮工業企業總公司出資額78萬元, 占股權45.9%;某建筑公司出資83.6萬元, 占股權49.2%;職工個人出資8.4萬元, 占股權4.9%。企業轉制后實行現代企業管理制度, 為獨立法人, 屬于自主經營、自負盈虧的經營方式。2006年1月, 公司進行了股權調整, 鎮工業企業總公司調整為42.8%, 建筑公司調整為49.2%, 個人占股調整為8%。
2010年, 該村按照昌平區的統一部署, 完成了農村集體產權制度改革, 成立了股份制經濟合作社, 合作社成員參與年底分紅。此次改革充分尊重簽訂的永久性承包經營權, 在土地和山場的承包經營權方面, 該村采取了確權確地的模式, 嚴格執行“增人不增地、減人不減地”的原則。改革之后, 農民收入有所提高, 達到了預期目標。D村的農村集體產權制度改革賦予了農民更多的財產性權利, 激活了農村各類生產要素潛能, 符合中央鼓勵地方積極探索和試驗的精神。但是村內風景區的經營管理出現了較大問題:該村所有山場均承包到戶, 風景區涉及的山場均為村內第二小組和第三小組部分村民的承包地。2000年1月, 鎮工業企業辦公室與D村簽訂了山場租賃合同書, 租期為10年, 自2000年1月1日至2009年12月31日止。合同到期后, 風景區管理有限公司為獨立法人, D村在沒有征得第二、三小組村民同意的情況下, 與該公司續簽山場租賃合同, 期限20年, 自2010年1月1日至2029年12月31日止, 每年租賃費為10萬元。第二、三小組的村民認為租賃價格過低, 要求提高租賃價格, 但是一直沒有實現。因此, 自2010年起, 因山場占地補償費、風景區經營權等問題, 該村第二、三小組村民與風景區管理有限公司發生糾紛, 經鎮政府等部門多次協調解決未果后, 風景區大門被村民封堵, 風景區于2011年1月1日起停業至今。
風景區關閉之后, 面臨著眾多問題。第一, 村民在景區非法收費經營, 游客投訴不斷, 沖突較多。風景區關停以來, 部分村民采取黑車搭客從后山進景區, 違規亂收費, 并多次與游客發生爭執, 旅游投訴和治安投訴不斷。目前, 部分村民采取每日抽簽決定收費順序, 每個簽位收滿175元 (7個人次) 后由下個簽位輪換的方式進行非法收費。村民內部也不時發生沖突與爭執。現在攔路收費方式變為四五個村民在門口集中收費, 然后再進行分配, 據了解, 村民內部也已有再次發生沖突的苗頭出現。第二, 景區內設施設備老化嚴重, 存在安全隱患。由于景區關閉, 沒有專門的人員進行管理和維護, 景區內部旅游設備、設施老化, 雜草叢生, 特別是部分橋路老化嚴重, 存在較大安全隱患。第三, 景區關閉嚴重影響各村民俗旅游發展, 經濟收入大幅下降。風景區內水資源最為豐富, 曾吸引大批市民京郊度假旅游。但景區的關閉影響了附近民俗村和民俗戶的經營, 據初步統計, 附近幾個村旅游收入降幅都超過了50%, 特別是D村, 降幅超過70%。
四、D村自然風景區面臨困境的原因分析與解決方案
根據目前景區的實際情況, 造成景區關閉的原因有以下幾點:
第一, 農村集體產權制度改革忽視了村民小組對山場所有權的主體地位。D村在2010年完成了農村集體產權制度改革, 改革的模式基本上和昌平區其他地區的模式相同, 實行股份合作制, 成立了股份經濟合作社, 成為代表該村的集體經濟組織。盡管在改革后, 該村的所有山場都承包到戶, 而且擁有永久承包權, 但是忽略了各個村民小組之間的差異性和村民小組對山場的所有權。在集體產權制度改革之前, 2000年1月, 鎮工業企業辦公室與D村簽訂了租賃山場合同, 租期十年, 后來成立了具有獨立法人資格的北京D村自然風景區管理有限公司具體負責景區經營, 這在當時的條件下有一定的合理性。在集體產權制度改革后, D村在沒有取得第二、三小組村民的同意下, 與風景區管理有限公司續簽了租賃合同。村委會扮演了合同一方的角色, 與經營公司簽訂租賃合同。景區所占用的山場為第二、第三村民小組所有, 與其他小組無關, 第二、三小組的村民是直接的利益相關者。在這一過程中, 村委會忽視了這兩個小組的山場所有權, 形成了村委會代替兩個村民小組與經營公司簽訂合同的狀態。因此, 產生糾紛的主要是與自身利益相關的第二、三小組村民, 而沒有涉及自身利益的其他村民小組則沒有出現糾紛。所以在簽訂合同時, 應該是擁有所有權、承包權的第二、三小組的一方與經營公司簽訂合同。但是由于第二、三小組沒有獨立的經濟組織和機構, 也沒有法人地位, 只能由村委會代替他們簽訂合同。這是造成后來一系列問題的根源所在。
第二, 農民失去了對山場的經營權和補償費, 經濟利益受到損失。2004年修訂的《土地管理法》第十條規定:“農民集體所有的土地依法屬于村民集體所有, 由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理;已經分別屬于村內2個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的, 由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理。”D村第二、三小組的村民通過簽訂合同獲得了永久承包權。D村與經營公司簽訂租賃合同之后, 村民失去了對相關山場的經營管理權, 也沒有給第二、三小組村民支付景區建設的補償費, 農民的利益受到較大損失。所以, 部分村民封堵了景區入口, 采取了自行收取景區門票的辦法, 來彌補所受損失。
第三, 就經營公司來說, 由于各種原因難以滿足村民的經濟訴求。經營公司與D村簽訂租賃山場合同, 擁有了對該區域一定的經營和管理權, 所以在進行旅游開發方面容易受到來自村民的種種制約, 經濟效益也難以提高。風景區涉及的山地約有100戶村民, 目前這些村民均要求支付景區自開放以來的補償費, 標準為每戶3萬元, 共計近300萬元, 數額相對較大, 公司難以支付。同時, 由于景區停業已久, 內部設施設備老化, 雜草叢生, 存在較大的安全隱患, 因此在開放經營景區后, 必將面臨著對景區設施的整修和后期的發展投入等問題, 需要的資金投入較大。鑒于以上情況, 經營公司對未來開放景區持觀望態度。
根據風景區面臨的現狀和亟需解決的問題, 為了盡快開放景區, 保證D村民的合法權益, 盤活景區經濟, 實現雙贏, 這里提出以下解決方案:
第一, D村的第二、三小組成立具有特殊法人地位的集體經濟組織, 代表村民行使相關權利。農村集體產權制度改革之后, D村成立了股份經濟合作社, 具有獨立的法人地位, 可以代表D村行使相關權利。景區所占山場為第二、三小組所有, 所以與經營公司簽訂租賃合同的應該是這兩個小組, 但是目前這兩個小組并沒有成立獨立的經濟組織, 無法完成簽訂租賃合同。因此, 第二、三小組應成立獨立的經濟組織, 可以考慮每小組成立一個, 也可以兩個小組共同成立。成立之后, 由小組村民選舉產生董事會, 行使相應權利。成立之后, 由該經濟組織與經營公司簽訂租賃合同。
第二, 鎮工業企業總公司將持有經營公司的股權轉讓給村民小組成立的經濟組織, 由該經濟組織與原有股東共同經營景區。目前, 北京D村自然風景區管理有限公司的股份配額是鎮工業企業總公司為42.8%, 某建筑公司為49.2%, 個人占股為8%。由于鎮工業企業總公司由鎮政府出資, 實際的股東是鎮政府。將此部分股權轉讓給村民小組經濟組織, 可以使村民獲得股權和經營權。實行這種經營模式具有很多益處, 一是有利于解決與村民之間的矛盾, 維護景區的安全和穩定。將股權轉讓給村民小組的經濟組織, 通過將其轉變為股東的方式, 實現村民對景區的經營管理, 能夠加快景區開放, 較好地解決風景區村民上訪和村民在景區非法收費經營問題, 減少各方矛盾, 有利于景區的安全和穩定。二是村民加入景區經營管理, 有利于提高村民積極性, 實現村民共同致富。該村村民加入到景區的經營管理, 能夠提高村民經營積極性, 將經營公司引入市場經營, 自主經營, 自負盈虧, 能夠帶動風景區及附近民俗村和民俗戶的經濟發展, 最終實現村民共同致富。三是堅持依法行政, 真正實現政企分離。風景區的山場屬于D村民小組集體所有, 將股權轉讓給他們, 還利于民, 是推進風景區和D村經濟發展的重要舉措, 有利于實現政企分離, 亦是堅持依法行政的具體表現。
第三, 鎮政府發揮監管職能, 保證景區的正常、安全運行。鎮政府的監管職能主要體現在四個方面。一是保證景區符合區域發展規劃。由于風景區處于國家著名風景名勝區內, 國家對該區域的建筑規劃有嚴格的限制, 鎮政府要對景區的建設進行監管, 避免出現違法行為。二是對景區山場、水流、林木的情況進行監管, 保證生態環境的優良品質, 避免出現濫砍濫伐、污染環境等情況的發生。三是對景區基礎設施建設進行監管, 確保旅游安全, 提高服務質量。景區要加大基礎設施的投入, 在安全設施、指示牌、衛生間、道路等方面進行質量升級, 提高服務質量和游客滿意度。四是妥善處理游客的投訴。鎮政府可以在景區設立執法服務站, 當發生糾紛時, 游客可以進行投訴, 解決相關問題。
五、以村民小組為單位的農村集體產權制度改革的思考
北京市昌平區的農村集體產權制度改革自2003年開始, 到2012年基本完成。通過改革, 賦予了農民更多的財產性權利, 激活了農村各類生產要素潛能, 農民收入明顯增加, 農村社會也更加穩定。但是也有些村級改革存在著粗枝大葉、模式單一、生搬硬套, 村民的民主政治權利得不到有效保障, 村民意愿表達不順暢等問題。結合D村出現的問題和解決方案, 針對以村民小組為單位的農村集體產權制度改革, 這里提出如下建議。
第一, 有條件的地區應以村民小組為邊界確定土地等資源的所有權主體。針對法律規定和事實存在的具體情況, 在以村民小組為單位的農村集體產權制度改革過程中, 要以村民小組為邊界確定土地的所有權。許多地區已經進行了相關嘗試, 如成都市最近幾年在對農村土地進行確權頒證過程中, 以原各生產合作社 (即村民小組) 為邊界, 不僅明確按人口均分土地 (不少村社重新進行了土地調整) , 而且明確土地承包經營權長久不變, 村民稱之為“頒鐵證”, 收到了良好的效果。
第二, 村民小組應成立獨立的經濟組織, 行使土地所有權。經過農村集體產權制度改革, 村級建立了股份制經濟合作社, 作為村級集體經濟組織行使相應權利。但是以村民小組為權利邊界的農村, 普遍沒有成立獨立的經濟組織。在確立村民小組為土地所有權主體以后, 應成立獨立的經濟組織, 代替村民小組行使土地等資源的所有權。[15]經濟組織可以參照股份制經濟合作社的形式, 在股權分配、繼承、轉讓等方面進行有效布置, 確保公平、公正, 充分保障村民的利益。
第三, 落實村民小組對土地等資源的使用、收益權, 進一步落實經營管理權。按照所有權—承包權—經營權“三權分置”理論, 將分散的土地承包權有償流轉, 或是將土地經營權轉讓給有實力的企業實體去經營[16], 但政府要對該土地的用途進行嚴格管制, 要求土地使用符合地區發展規劃的要求, 保證土地使用不出偏差, 切實保障農民利益。
第四, 政府部門加強對村民小組經濟組織的管理和監督, 并提供政策扶持。村民小組成立經濟組織后, 政府部門要加強對其運營的監督和管理, 幫助建立完善的內部機構和運營機制。同時, 對其發展要提供政策支持, 一方面制定相關政策, 明確經濟組織的地位, 規范其管理、運營機制, 使其運行有據可依。[17][18]另一方面, 要鼓勵經濟組織自力更生, 在法律允許的范圍內充分利用各種資源, 提高農民收益, 獲得更大的發展。
第五, 立足本地實際, 創新性探索村民自治的有效實現形式 (1) 。為切實解決有些村管轄面積過大、各組之間居住分散、土地資源關系復雜難以協調、村民意愿表達不順暢的問題, 在村委會設置格局基礎上, 村民小組一級建立村民理事會, 同時充實黨的基層組織, 給廣大村民提供直接參與鄉村治理和表達意愿訴求的平臺[19][20], 有利于調動農民群眾參與村民自治的主動性和積極性, 有利于農村的建設和發展。
作者單位：中國農業大學經濟管理學院
中國鄉村發現網轉自：改革2017年08期
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