自2007年以來，我國農(nóng)業(yè)保險取得了長足的發(fā)展，在即將邁上新臺階時遇到了四個瓶頸，即財政支持力度與農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展要求不適應(yīng)，農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營方式和產(chǎn)品與農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營環(huán)境不適應(yīng)，農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營的風(fēng)險管理制度建設(shè)與農(nóng)業(yè)保險的長期穩(wěn)健發(fā)展目標(biāo)不適應(yīng)，分散的農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管資源及監(jiān)管力度與完善農(nóng)業(yè)保險制度的要求不適應(yīng)。本文就沖破這些瓶頸的理由和路徑作了一些分析，并提出了一些政策建議，為有關(guān)農(nóng)業(yè)保險制度的改革發(fā)展的決策提供參考。
財政支持力度的提升才能為農(nóng)業(yè)保險進(jìn)一步發(fā)展增添足夠的動力
（一）農(nóng)業(yè)保險是農(nóng)業(yè)發(fā)展政策和農(nóng)業(yè)財政政策的重要組成部分
財政支持是政策性農(nóng)業(yè)保險制度建立和發(fā)展的最主要的因素之一。包括我國在內(nèi)的各國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展理論和實踐一再證明，離開政府財政支持，農(nóng)業(yè)保險制度不可能建立和發(fā)展起來，也不會有蓬勃發(fā)展的農(nóng)業(yè)保險市場。而要想獲得農(nóng)戶最廣泛的參與，除了不斷提高農(nóng)戶的風(fēng)險和保險意識之外，只能依靠財政政策的刺激。
從農(nóng)業(yè)財政政策的角度來看，財政給農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼是保證農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和糧食安全的需要，也是保證農(nóng)產(chǎn)品特別是食物廉價供給和增強(qiáng)農(nóng)業(yè)國際競爭力的需要。
政府發(fā)放財政補(bǔ)貼既可以通過直接補(bǔ)貼的方式，也可以采取保險費(fèi)補(bǔ)貼這種間接補(bǔ)貼的方式。通過補(bǔ)貼保險費(fèi)的方式間接地補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)，財政資金的再分配方式就轉(zhuǎn)變成了保險再分配方式，從而使財政支農(nóng)資金發(fā)揮比直接補(bǔ)貼更好的效率和效果。
（二）我國農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼政策需要上一個臺階
改善和加大財政支持力度的思路無非有兩個：加大增量的補(bǔ)貼力度、在現(xiàn)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼存量上做文章。目前的財政支持每年都有一定的增長幅度，再要大幅度增加補(bǔ)貼可能是有困難的。而在目前直接補(bǔ)貼的增量上做加減法比較現(xiàn)實，直接補(bǔ)貼也有存量和增量的文章可做。
在農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼的存量上做文章。通過調(diào)整補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)，例如從“三項補(bǔ)貼”（種糧直接補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料綜合補(bǔ)貼和良種補(bǔ)貼）拿出一部分用在農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼上，真正發(fā)揮三項補(bǔ)貼對農(nóng)業(yè)特別是糧食生產(chǎn)的穩(wěn)定和促進(jìn)作用。
在農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼的增量上做文章。目前的大豆、棉花和玉米的“生產(chǎn)者目標(biāo)價格補(bǔ)貼”大約有755億元。下一步，逐步將小麥、水稻納入價格改革時，財政也會為其安排價格補(bǔ)貼資金。這些補(bǔ)貼資金至少目前還沒有固化到農(nóng)戶家庭，要拿出一定數(shù)額用在農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼上應(yīng)該是比較容易操作的。
（三）財政補(bǔ)貼保險費(fèi)的增量“盤子”有多大
關(guān)于需要的財政補(bǔ)貼的增加額，筆者和朱俊生教授曾從一個方面粗略算過，如果對所有的散戶提供完全的保險費(fèi)補(bǔ)貼，這種普惠式保險，保障水平較低，只保物化成本。實施普惠性農(nóng)業(yè)保險后，財政需要新增加兩部分補(bǔ)貼資金：一是目前農(nóng)戶約20%的自繳保費(fèi)；二是可保種植面積全面覆蓋后新增加的保費(fèi)補(bǔ)貼。初步的測算表明，總共需要增加332億元的增量補(bǔ)貼，中央出50%的話，那就是166億元。這是按照成本保險來粗算的，如果做收入保險，補(bǔ)貼會有所增加。
創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營方式和推行更適當(dāng)?shù)漠a(chǎn)品是發(fā)展的效率所在
（一）目前農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營方式及其弊端
目前我國的農(nóng)業(yè)保險主要是保自然災(zāi)害帶來的成本損失。經(jīng)營方式是（傳統(tǒng)分散農(nóng)戶）以村為單位進(jìn)行承保和理賠，規(guī)模農(nóng)戶是單獨(dú)簽單。據(jù)初步統(tǒng)計，以村為單位投保的農(nóng)作物占承保總量的70%以上。但由于承保農(nóng)戶多，土地面積大，保險鏈條長，農(nóng)作物生產(chǎn)的季節(jié)性特點(diǎn)所導(dǎo)致的操作時間短等因素，承保、定損、理賠都要花費(fèi)很長時間。就定損而言，在很多地方通過“協(xié)保員”所做的業(yè)務(wù)，沒有操作標(biāo)準(zhǔn)，隨意性較強(qiáng)，人為操作空間大，承保和理賠質(zhì)量受到質(zhì)疑。同時，由于承保信息由基層干部提供，同樣得不到核實，由此形成違法違規(guī)空間。隨著保險業(yè)務(wù)的擴(kuò)容，保險的經(jīng)營效率不但沒有提高，實際上在惡化。
（二）創(chuàng)新經(jīng)營方式和產(chǎn)品，破解高成本、低服務(wù)質(zhì)量難題
不借助鄉(xiāng)鎮(zhèn)村的這些干部和“協(xié)保員”，而讓保險公司直接承保和理賠，實踐表明是不可行的，保險公司難以承受過高的交易成本，而且發(fā)生災(zāi)害損失時，定損和理賠到戶也無法實現(xiàn)。同時，在這種情況下，保險理賠環(huán)節(jié)的成本非常高昂。
如果在試驗基礎(chǔ)上能夠廣泛推行區(qū)域產(chǎn)量保險，在適宜地區(qū)發(fā)展天氣指數(shù)保險，不僅可以節(jié)約保費(fèi)資源，減少“尋租”費(fèi)用和中介費(fèi)用，降低經(jīng)營成本，在保持現(xiàn)行保費(fèi)水平下，就可以免去“散戶”自交的部分保費(fèi)，或在同等補(bǔ)貼的方式和水平下，可為農(nóng)戶提供更高水平的保險保障。而且，像收入保險一類的新型產(chǎn)品的試驗和推廣也會變得更加容易操作。
盡快建立完善大災(zāi)風(fēng)險分散機(jī)制農(nóng)業(yè)保險發(fā)展才能有可持續(xù)性
（一）農(nóng)業(yè)保險的大災(zāi)風(fēng)險分散制度不可或缺
迄今為止除了在企業(yè)層面采取了一些措施外，我國農(nóng)險的大災(zāi)風(fēng)險分散制度或機(jī)制最重要的由財政支持的大災(zāi)風(fēng)險分散制度還沒有落地。參與農(nóng)業(yè)保險直接保險的機(jī)構(gòu)對自己的經(jīng)營是否可持續(xù)還是比較擔(dān)心的。在大災(zāi)發(fā)生時，直保公司只有兩條出路：要么破產(chǎn)，要么將應(yīng)付給被保險農(nóng)戶的保險金賴賬。如果是這樣，農(nóng)業(yè)保險制度就不可持續(xù)，建立農(nóng)業(yè)保險制度也就失去意義了。
（二）建立大災(zāi)風(fēng)險分散制度的思路和途徑
1. 對農(nóng)業(yè)保險再保險制度的合理設(shè)計
第一個方略是將農(nóng)業(yè)再保險完全市場化，無論中、外的再保險人，都可以自由參加和接受我國農(nóng)業(yè)保險直保公司分出的業(yè)務(wù)，如果直接保險人再保險費(fèi)承擔(dān)有困難，財政部門還需適當(dāng)補(bǔ)貼再保險費(fèi)。
第二個方略是像美國、加拿大那樣，由中央政府成立政策性農(nóng)業(yè)再保險公司，為各家直接保險人提供適當(dāng)價格的再保險。但這個政策性再保險公司，也需要政府的財政支持，比如說，全部或部分管理費(fèi)由政府財政支付，再保險保費(fèi)不含利潤因素，使其能為直接保險人提供較為廉價的再保險服務(wù)，以減輕直保公司的成本壓力。這家政策性再保險公司不能壟斷經(jīng)營，應(yīng)該允許直保公司選擇不向該政策性公司分出全部或部分再保險業(yè)務(wù)，而選擇購買其他國內(nèi)外商業(yè)性再保險公司的再保險。組建政策性農(nóng)業(yè)再保險公司，也可以現(xiàn)在的“農(nóng)共體”為基礎(chǔ)，讓愿意參與其中的直保公司也參加進(jìn)來。
2. 再保險之后的超賠責(zé)任安排
各國經(jīng)驗表明，僅有再保險方面的安排是不夠的，還必須對再保險之后的超賠責(zé)任作出進(jìn)一步的安排。其一是給出一個有保障的、可行的融資渠道；其二是通過一定的方式或渠道事先籌集資金，拿出真金白銀建立農(nóng)業(yè)保險大災(zāi)風(fēng)險準(zhǔn)備金。
加強(qiáng)監(jiān)管制度建設(shè)是加快農(nóng)業(yè)保險市場發(fā)展的必要條件之一
（一）農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管問題依然突出
農(nóng)業(yè)保險的監(jiān)管對農(nóng)業(yè)保險的健康發(fā)展和效率提升至關(guān)重要。近幾年的調(diào)查顯示，農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營中有不少問題。無論監(jiān)管制度設(shè)計還是監(jiān)管資源配置、監(jiān)管執(zhí)行力度方面都有欠缺之處。因此，加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)保險市場的監(jiān)管，整合監(jiān)管資源，加強(qiáng)監(jiān)管隊伍建設(shè)，增加監(jiān)管力度，是勢在必行的。
（二）完善整合監(jiān)管資源該有的解決思路
第一種思路是，從上到下都建立統(tǒng)一的、由一個中央權(quán)威部門統(tǒng)領(lǐng)的、由幾個主要的相關(guān)政府部門共同參與的監(jiān)督和管理機(jī)構(gòu)，對農(nóng)業(yè)保險進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管，其他部門不再插手監(jiān)管事務(wù)。
第二種思路是，實行中央和省雙層監(jiān)管的方式。中央有關(guān)部門（例如保監(jiān)會、財政部、農(nóng)業(yè)部等）只負(fù)責(zé)制定監(jiān)管規(guī)則和進(jìn)行監(jiān)管指導(dǎo)。具體的、實質(zhì)性的監(jiān)管業(yè)務(wù)由在省一級組建的實質(zhì)性的監(jiān)管機(jī)構(gòu)執(zhí)行，該機(jī)構(gòu)全面負(fù)責(zé)對本省農(nóng)業(yè)保險有關(guān)各方（包括地方政府、保險機(jī)構(gòu)和投保農(nóng)戶等參與方）和保險業(yè)務(wù)（從條款設(shè)計、費(fèi)率厘定、展業(yè)、定損、理賠和防災(zāi)防損等活動）的統(tǒng)一監(jiān)管。
作者系首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《保險理論與實踐》2017年第4期
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