摘要:黨的十九大報告提出了“推動社會治理中心向基層下移”的社會治理總方針，凸顯了基層社會治理的重要性和緊迫性。農(nóng)村社會保障的發(fā)展是基層社會治理的重要內(nèi)容。批判了現(xiàn)有研究存在單一解釋視角的局限性，本研究指出應該采取多元綜合的視角分析農(nóng)村社會保障的發(fā)展。當前我國農(nóng)村社會保障在制度、結(jié)構(gòu)、責任等方面存在多重困境：一是農(nóng)村社會保障制度的穩(wěn)定性不足；二是農(nóng)村社會保障制度的公平性不足；三是農(nóng)村社會保障制度的責任不明確。造成我國農(nóng)村社會保障面臨多重困境的根本原因在于：二元結(jié)構(gòu)與分割統(tǒng)籌的雙重悖論；傳統(tǒng)體制與現(xiàn)行政策的雙重束縛；制度與行動的實踐張力。需要以社會治理創(chuàng)新為視角，建設(shè)和完善農(nóng)村社會保障制度：一是加強頂層設(shè)計，注重公平；二是優(yōu)化資源配置，注重多元參與；三是理清權(quán)責關(guān)系，注重法制建設(shè)。
關(guān)鍵詞:社會治理創(chuàng)新；農(nóng)村社會保障；困境；生成機制；制度建設(shè)
一、問題的提出
黨的十九大報告指出要“提高保障和改善民生水平，加強和創(chuàng)新社會治理”。專門闡述了如何采取措施加強和創(chuàng)新社會治理，將社會治理擺在了非常重要和突出的位置。其中，“加強社會保障體系建設(shè)”是社會治理的重要內(nèi)容之一。農(nóng)村的社會保障體系建設(shè)屬于基層社會治理范疇，黨的十九大報告對“基層社會治理”更加重視，提出了要“推動社會治理中心向基層下移”的總方針。農(nóng)村社會保障建設(shè)理應被作為基層社會治理的重要組成部分而得到高度重視。
社會保障是對遇到社會困境與社會風險的社會成員提供一定的物質(zhì)支持，使其能夠避免一定的生活困境，從而維持生活安全、社會穩(wěn)定的一種社會方案。在長期二元戶籍制度的影響下，我國存在城市與農(nóng)村兩種不同的社會發(fā)展形態(tài)，與此相適應，形成了城鄉(xiāng)有別的二元社會保障體系，即農(nóng)村社會保障體系與城鎮(zhèn)社會保障體系。這樣一個在保障覆蓋面、保障力度等方面城鄉(xiāng)差異明顯的社會保障體系使得農(nóng)村和城市在社會保障公平性方面受到了嚴重質(zhì)疑。當前，受農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展結(jié)構(gòu)和發(fā)展方式的限制，農(nóng)民收入有限。要實現(xiàn)到2020年全面建成小康社會的宏偉目標，必須將減輕農(nóng)民負擔、提升農(nóng)村福利水平作為農(nóng)村建設(shè)的落腳點。而要減輕農(nóng)民負擔、提升農(nóng)村福利水平，就必須健全和完善農(nóng)村社會保障體系。完善健全的農(nóng)村社會保障體系，不僅能減輕農(nóng)民負擔、提升農(nóng)村福利水平，更能從宏觀層面起到推進國家治理和社會治理能力現(xiàn)代化的作用。
與城鎮(zhèn)社會保障制度相比，目前我國農(nóng)村社會保障制度的建設(shè)還很落后。在社會保障制度的完善性和成熟性方面，城鄉(xiāng)之間差距明顯，因此必須加快推進農(nóng)村社會保障制度改革與發(fā)展，以縮小城鄉(xiāng)之間社會保障制度的差距，向全國統(tǒng)一的社會保障制度目標進一步推進。
農(nóng)村的發(fā)展關(guān)乎整個社會的發(fā)展，農(nóng)村的穩(wěn)定關(guān)乎整個社會的穩(wěn)定。農(nóng)村社會保障制度涉及廣大農(nóng)村居民的切身利益，事關(guān)農(nóng)民的獲得感程度。可以說，農(nóng)村社會保障制度在農(nóng)村社會發(fā)展中具有穩(wěn)定器的作用。一直以來，農(nóng)村社會保障問題都為國內(nèi)學者們所關(guān)注和重視，從已有的研究來看，我國農(nóng)村社會保障研究更多關(guān)注的是制度的演變過程以及國外農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的經(jīng)驗啟示。當前，我國農(nóng)村社會保障在制度、結(jié)構(gòu)、責任等方面存在多重困境，這些困境嚴重束縛了整個農(nóng)村社會保障制度在國家治理與社會治理中正向功能的發(fā)揮。因此，需要以基層社會治理為視角，在充分認識當前我國農(nóng)村社會保障發(fā)展困境成因的基礎(chǔ)上對農(nóng)村社會保障制度加以完善和創(chuàng)新。
二、農(nóng)村社會保障研究文獻述評
我們知道，農(nóng)村社會保障是一個實用性和實踐性很強的研究方向，不同國家之間、不同年代之間，農(nóng)村社會保障的制度差異非常大。但是，農(nóng)村社會保障制度又是一個關(guān)乎所有農(nóng)村人切身利益的大問題，非常重要，因此，研究農(nóng)村社會保障的文獻可謂是汗牛充棟?，F(xiàn)有的研究主要包括兩大部分：一是農(nóng)村社會保障的相關(guān)理論研究；二是農(nóng)村社會保障的實踐經(jīng)驗研究。
在理論研究方面，現(xiàn)有的研究主要立足于分析農(nóng)村社會保障制度建立的重要性、必要性和可行性；城鄉(xiāng)之間社會保障制度的差異及其原因；農(nóng)村社會保障制度與其他農(nóng)村相關(guān)制度之間的關(guān)系；從不同的理論視角分析農(nóng)村社會保障制度的特征等等。謝元態(tài)認為城鄉(xiāng)之間二元對立過于明顯，農(nóng)村社會保障體系必須獨立于城市社會保障體系而發(fā)展，且我國目前已初步具備獨立發(fā)展的條件。于秀麗重點分析了在公共資源城鄉(xiāng)分配不均的現(xiàn)實基礎(chǔ)上，推進農(nóng)村社會保障制度的完善對于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的必要性。楊潔從土地保障制度出發(fā)，分析了農(nóng)村社會保障制度必須以土地為核心進行保障。然而，土地保障制度與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟成效之間存在亟待解決的矛盾，必須采取多元的土地流轉(zhuǎn)形式，才能更好地建立新型土地保障制度，從而使我國農(nóng)村社會保障制度得以完善。胡武賢在理論上分析了農(nóng)村社會保障與“三農(nóng)”問題之間的因果關(guān)聯(lián)，指出如何有效構(gòu)建城鄉(xiāng)銜接契合的農(nóng)村社會保障制度非常重要。李珍從理論上分析了建立我國農(nóng)村社會保障制度如何可能，指出中國的社會保障制度存在明顯的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)特質(zhì)。鄭小玲等從路徑依賴理論視角出發(fā)，分析了農(nóng)村社會保障制度的變遷呈現(xiàn)出一定的路徑依賴特征，但是隨著改革的不斷深入，農(nóng)村社會保障制度逐漸脫離對傳統(tǒng)路徑的依賴，逐步走向規(guī)范化，是一個漸行漸近的過程。
在實踐經(jīng)驗研究方面，對農(nóng)村社會保障的研究是存在不同區(qū)域?qū)哟蔚?。既有國家層面整體性的農(nóng)村社會保障實踐經(jīng)驗與路徑的研究，又有關(guān)照區(qū)域特殊性與能動性的農(nóng)村社會保障實踐經(jīng)驗與路徑的研究。為此，我們將農(nóng)村社會保障的實踐經(jīng)驗研究根據(jù)區(qū)域?qū)哟蝿澐譃閮刹糠郑阂皇侨珖缘霓r(nóng)村社會保障實踐研究，主要關(guān)照農(nóng)村社會保障實踐經(jīng)驗的整體性、全局性特征；二是區(qū)域性的農(nóng)村社會保障實踐研究，主要關(guān)照農(nóng)村社會保障實踐經(jīng)驗的局部性、特殊性特征。
在全國性農(nóng)村社會保障實踐研究方面，張立榮等分析了中國農(nóng)村社會保障的現(xiàn)狀和問題，并提出了多渠道籌措社會保障基金，抓好社會互助活動，加強社會保障立法、完善最低生活保障制度、社會養(yǎng)老保險制度和醫(yī)療保險制度等建議。隨后，張立榮又對中國農(nóng)村社會保障制度進行進一步的回顧和展望，指出中國農(nóng)村社會保障制度存在保障水平偏低，覆蓋范圍偏窄，管理制度不合理等問題，并提出了一系列的對策和建議。王國軍從制度變遷的視角分析了中國農(nóng)村社會保障制度的發(fā)展歷程，以改革開放為界，回顧了中國農(nóng)村社會保障制度在兩次變遷過程中的經(jīng)濟、政治和社會根源，對兩次變遷進行評價，對中國農(nóng)村社會保障制度進行展望。賀清龍批判了以往從經(jīng)濟學與社會學等學科視角分析中國農(nóng)村社會保障所存在的局限，主張從新農(nóng)村建設(shè)、和諧社會構(gòu)建與農(nóng)村社會保障之間的關(guān)系視角去看待農(nóng)村社會保障所存在問題和解決方案。楊志明利用數(shù)據(jù)分析了中國農(nóng)村社會保障與農(nóng)村居民消費支出之間的關(guān)系。研究表明，從短期來看，農(nóng)村社會保障對農(nóng)村居民消費具有一定的負效應，但從長期來看，農(nóng)村社會保障對農(nóng)村居民消費具有促進功能。仇曉潔等從公共財政的視角出發(fā)，運用泰爾指數(shù)法，得出了中國農(nóng)村社會保障支出的均等化水平，并發(fā)現(xiàn)區(qū)域間的不均等是農(nóng)村社會保障不均等的重要矛盾之一。劉丹等利用中國省份面板數(shù)據(jù)，運用門檻效應回歸模型，分析了農(nóng)村社會保障對農(nóng)村居民消費支出的影響。研究表明，農(nóng)村社會保障對農(nóng)村居民消費支出具有三重門檻效應。分區(qū)域看，東、中、西部三個區(qū)域農(nóng)村社會保障對居民消費支出都產(chǎn)生了非線性影響。
在區(qū)域性農(nóng)村社會保障實踐研究方面，喬亨瑞對云南省90年代的農(nóng)村社會保障制度進行研究，指出由民政部門領(lǐng)導的社會福利，社會救濟和優(yōu)撫安置等工作對云南省經(jīng)濟社會發(fā)展與穩(wěn)定起到一定程度的促進作用。楊立雄對北京市農(nóng)村社會保障制度存在的問題和模式進行分析，認為北京的農(nóng)村社會保障體系形成與計劃經(jīng)濟體制，在向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型的過程中必然會存在一些亟待解決的問題。王芳對如何改善民族地區(qū)農(nóng)村社會保障制度提出了一系列的建議，包括建立農(nóng)村最低生活保障制度、推行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度、建立農(nóng)村合作健康醫(yī)療保險制度、確立農(nóng)村自然災害分級救濟制度等措施。韓雪梅對西北地區(qū)農(nóng)村社會保障體系的構(gòu)建與完善提出了基本思路，主要包括采取漸進式的改革方式，從家庭保障向社會保障平穩(wěn)過渡；確立一套覆蓋范圍廣，保障水平低的農(nóng)村社會保障體系；制定和實施《社會保障法》，推進農(nóng)村社會保障的法制化等。白鳳崢分析了山西省的農(nóng)村社會保障的現(xiàn)狀，對山西省最低保障水平、農(nóng)村養(yǎng)老保險、新型合作醫(yī)療等情況進行定量分析，得出了山西省農(nóng)村社會保障水平偏低的結(jié)論。依米提通過對新疆農(nóng)村社會保障現(xiàn)行制度進行分析得出，新疆在農(nóng)村醫(yī)療救助、救災救濟、農(nóng)村低保等方面的社會救助制度還有待完善。陳默對西藏農(nóng)村社會救助、養(yǎng)老保險的政策措施、救助方式和救助力度、救助效果評估等方面進行了全方位的調(diào)研，整體上更加準確分析了西藏農(nóng)村社會保障的現(xiàn)狀。辛立秋等對黑龍江省農(nóng)村社會保障發(fā)展水平進行分析，并運用了數(shù)據(jù)模型分析了制約黑龍江省農(nóng)村社會保障的因素，最后提出了一系列提升黑龍江農(nóng)村社會保障水平的建議。黃萬庭通過數(shù)據(jù)統(tǒng)計和實證分析，分析了新疆農(nóng)村社會保障的反貧困效應，包括低保戶的救助力度和飲食保障力度得到增強、養(yǎng)老保障制度的福利性特征突出、農(nóng)民醫(yī)療保障開支大幅度下降等。
從以上文獻回歸可以看出，雖然學界對農(nóng)村社會保障制度的研究非常豐富，不僅有理論方面的研究，也有大量的實證研究。但是，大多數(shù)研究都是從單一的視角去看待農(nóng)村社會保障制度的發(fā)展，而鮮有研究從多元綜合的視角分析農(nóng)村社會保障的發(fā)展。我們知道，農(nóng)村社會保障制度的變遷、現(xiàn)狀與發(fā)展都不是由單一的作用機制引起的，是多種因素和機制，經(jīng)過長期演化，共同作用而成的多重困境。影響農(nóng)村社會保障制度的因素不僅是多元的，而且這些多元因素可能存在相互影響、相互制約的情況。這就使我們對農(nóng)村社會保障制度的解釋工作變得非常復雜。但是，就是因為單一的解釋機制無法契合現(xiàn)有農(nóng)村社會保障制度發(fā)展的實際，所以從多角度分析的綜合視角去研究農(nóng)村社會保障制度的成因，以及由此造成的發(fā)展困境是很有必要的。唯有如此，才能使進一步解開困擾廣大農(nóng)村社會保障領(lǐng)域研究者多年的問題成為可能，從而為更好地發(fā)展農(nóng)村社會保障制度，保障和維護農(nóng)民切身利益，實現(xiàn)社會公平做出更有成效的研究。本研究擬從制度、結(jié)構(gòu)和責任三個機制出發(fā)，綜合分析我國農(nóng)村社會保障的多重困境，并提出具體的對策和建議。
三、制度、結(jié)構(gòu)、責任：我國農(nóng)村社會保障的多重困境
近幾年，在中央政府的大力支持和政策的不斷推進下，我國社會保障事業(yè)發(fā)展迅速，社會保障體系不斷完善。但總體來看，我國社會保障事業(yè)發(fā)展還很不平衡，特別是農(nóng)村社會保障制度還很不完善，存在諸多問題。當前我國農(nóng)村社會保障在制度、結(jié)構(gòu)、責任等方面存在多重困境：一是穩(wěn)定性的缺失；二是公平性的闕如；三是權(quán)責關(guān)系的模糊。
（一）制度碎片化：穩(wěn)定性缺失的農(nóng)村社會保障制度
長期以來，我國的制度安排都建立在漸進改革、試點先行的策略之上，通常是“摸著石頭過河”，這就容易出現(xiàn)“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”的局面。從發(fā)展歷程來看，我國農(nóng)村社會保障經(jīng)歷了土地保障階段（1949—1965）、集體保障階段（1965—1978）、曲折發(fā)展階段（1978—2002）、試點探索階段（2002—2013）、初步整合發(fā)展階段（2014—）共五個階段。也就是說，我國的農(nóng)村社會保障體制改革往往只從當時的現(xiàn)實出發(fā)，很少考慮制度變革的理性目標與方向。雖然改革在當時獲得了一定的效果，但具有非常明顯的歷史局限性，而且產(chǎn)生了諸多后遺癥。農(nóng)村社會保障制度長期不能走向定型導致穩(wěn)定性不足。長期的試驗狀態(tài)帶來地方創(chuàng)新有余，國家統(tǒng)籌不足，致使社會保障地方化甚至地方利益化的烙印日益深厚。當需要通過深化改革來對相關(guān)制度進行整合時，越來越難以形成共識。實踐表明，當制度表現(xiàn)出來的缺陷得不到及時矯正時，便容易出現(xiàn)路徑依賴。帶來的嚴重后果就是，制度的多變性和不定型性表現(xiàn)出來的制度碎片化會讓人們對農(nóng)村社會保障制度的穩(wěn)定性預期產(chǎn)生動搖，甚至出現(xiàn)對農(nóng)村社會保障制度的不信任。
（二）結(jié)構(gòu)條塊化：公平性闕如的農(nóng)村社會保障制度
我國現(xiàn)行社會保障制度存在城鄉(xiāng)分割、部門分割、資源分割等多重結(jié)構(gòu)不合理現(xiàn)象。在保障效果方面，市民高于農(nóng)民、本地人口多于流動人口。不同地區(qū)的社會保險繳費負擔不公，實際繳費率最高的省份（甘肅）與最低省份（廣東）之間相差超過3倍。
1.城鄉(xiāng)分割
當前，我國城鎮(zhèn)地區(qū)已建立起一套較為完善的，能夠滿足城鎮(zhèn)居民基本需求的社會保障體系。然而，與城鎮(zhèn)相比，當前我國農(nóng)村社會保障體系還很不完善，突出表現(xiàn)為制度多變、保障范圍窄、保障力度不夠等方面；特別是在城鎮(zhèn)化過程中，農(nóng)村流動人口一直處于城鄉(xiāng)社會保障的邊緣地帶，已有的農(nóng)村社會保障制度與城鎮(zhèn)社會保障制度無法進行有效銜接。與城鎮(zhèn)相比，我國農(nóng)村服務型社會保障水平還很低。一方面，農(nóng)村養(yǎng)老服務發(fā)展緩慢。目前我國針對農(nóng)村老年問題的主要制度安排只有尚未成熟的養(yǎng)老保險制度，農(nóng)村養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢，老年福利機構(gòu)收養(yǎng)老年人的數(shù)量僅占60歲以上老年人口的1.4%。另一方面，在現(xiàn)有的農(nóng)村社會保障體系中，缺少應對生育問題的生育保險制度，以及缺少應對住房問題的住房保障制度。
2.資源分割
在農(nóng)村社會保障的資源配置中，財政資源配置起著決定性的作用。從當前我國的實際情況來看，農(nóng)村社會保障的財政資源配置地區(qū)差異明顯，各地區(qū)農(nóng)村社會保障財政支出占全國農(nóng)村社保財政支出的比重與當?shù)剞r(nóng)村人口占全國農(nóng)村人口的比重不相匹配。根據(jù)2013年的《中國民政統(tǒng)計年鑒》《中國衛(wèi)生統(tǒng)計年鑒》《中國人口統(tǒng)計年鑒》《中國統(tǒng)計年鑒》的統(tǒng)計資料，在農(nóng)村社會保障支出占GDP比重方面，省域之間差距最大的已超過10倍。在農(nóng)村社會保障各項目中，各地區(qū)的社會救助支出所體現(xiàn)出來的負擔差異最明顯。在社會保障基金的籌集和養(yǎng)老金支付中，地方政府扮演著主要籌資方的角色，比如，農(nóng)村最低生活保障基本上是由地方政府籌集資金。然而，當前中國各地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟發(fā)展水平、財政收入水平差異較大。這就造成人口分布較為密集，對社會保障需求較大的農(nóng)村反而得不到應有的社會保障水平。
3.部門分割
“人力資源和社會保障部主管社會保險、民政部主管最低生活保障和賑災救助、衛(wèi)生和計劃生育委員會主管計劃生育家庭扶助與“新型農(nóng)村合作醫(yī)療”、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部主管保障性住房和住房公積金”的五龍治水局面是我國社會保障經(jīng)辦機構(gòu)的當前實況。這種部門分割管理的局面導致機構(gòu)重疊、資源分散以及管理混亂等。條塊之間缺乏統(tǒng)一的管理機構(gòu)和管理辦法，導致政策執(zhí)行時各部門無法協(xié)調(diào)一致。例如，雖然農(nóng)村養(yǎng)老保險資金、最低生活保障和賑災救助資金、新型農(nóng)村合作醫(yī)療資金分別由社會保障部門、民政部門、衛(wèi)生部門掌管，但整個農(nóng)村社會保障資金的預算決算卻由財政部門負責。
（三）權(quán)責模糊化：權(quán)責不明的農(nóng)村社會保障制度
當前我國農(nóng)村社會保障體系存在責權(quán)利不清的困境，在農(nóng)村社會保障的制度執(zhí)行過程中產(chǎn)生了各種各樣的矛盾和沖突。中央政府、地方政府、社會、個人責權(quán)關(guān)系不明確，權(quán)責不均衡問題突出，政府財政責任激勵機制不科學。
1.國家支出不足
2014年我國一般公共預算社會保障支出為15，372億元，包括企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險補貼、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險補助、災害救助、撫恤補助、退役安置、城鄉(xiāng)居民最低生活保障及臨時救助等項目占全國一般公共預算支出的比例約為10%左右；如果加上農(nóng)村合作醫(yī)療補助1757億元、醫(yī)療救助支出146億元、保障性住房支出3368億元，總支出為20，643億元，占比也僅為14%。據(jù)總部設(shè)在法國巴黎的經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OCDE）在2014年11月24日發(fā)布的一份研究報告，經(jīng)合組織國家社會保障支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值之比的平均值為21.6%。就政府社會保障支出占財政總支出的比例而言，英國占50%，德國占30.5%，歐盟15國的平均水平達到27.5%。我國用于社會保障的資源規(guī)模有限，這一因素決定了社會保障對國民財富分配格局與貧富差距的調(diào)節(jié)作用有限。
2.社會責任不足
社會保障事業(yè)的發(fā)展應該注重社會力量的參與，應該強調(diào)社會責任，充分發(fā)揮社會力量在社會保障供給中的補充作用。與政府（第一部門）和市場（第二部門）相比，非政府、非營利組織（第三部門）強調(diào)志愿性和公益性，在提供社會救助和社會服務方面擁有先天優(yōu)勢，可以廣泛參與到扶貧濟困、賑災救助、助殘敬老等領(lǐng)域中來。也就是說，第三部門可以充分發(fā)揮社會力量為特定對象提供非正式社會保障服務，從而達到彌補官方正式社會保障人性化不足的缺點。隨著經(jīng)濟和社會的不斷發(fā)展，非政府、非營利組織在我國城市迅速成長起來，它們在社會救助和社會服務領(lǐng)域扮演著重要的角色。但是，由于缺乏非政府、非營利組織的支持，我國農(nóng)村社會保障社會化不足，繼而帶來農(nóng)村社會保障制度中的社會責任不足。
3.參與主體單一
當前，我國社會保障監(jiān)督管理體系中的參與主體單一。政府作為單一參與的主體，既是社會保障的管理者，同時又是社會保障服務的提供者。這種政府控制型社會保障體制機制面臨著諸多困境。這種“政府既是服務的提供者，又是服務的監(jiān)管者”的參與主體單一的格局，一方面會導致道德風險叢生，出現(xiàn)權(quán)力尋租現(xiàn)象，例如通過走關(guān)系吃“低?！保钚枰@得“低?！焙蜕鐣戎膶ο蠓炊貌坏骄戎?；另一方面，單一參與主體因缺乏合作方會處于信息弱勢地位，致使社會保障服務的提供者與獲得者之間出現(xiàn)信息不對稱，例如社會救助中，服務對象通過故意低報或隱瞞實際收入而獲得社會救助款。參與主體單一還導致我國農(nóng)村社會保障資金來源不足；社會保障基金投資渠道單一，收益有限，無法實現(xiàn)穩(wěn)定的保值增值。
四、體制內(nèi)外：我國農(nóng)村社會保障困境的生成機制
造成我國農(nóng)村社會保障發(fā)展面臨多重困境的根本原因是什么呢？筆者認為，可從結(jié)構(gòu)、體制和行動三個層面來分析當前我國農(nóng)村社會保障面臨多重發(fā)展困境的根源。
（一）二元結(jié)構(gòu)與分割統(tǒng)籌：我國農(nóng)村社會保障的雙重悖論
新中國建立后，在特定的歷史背景條件下，形成了城鄉(xiāng)分割的二元社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。長期城鄉(xiāng)分割的二元社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)導致我國社會保障制度也呈現(xiàn)出明顯的二元化特征。具體表現(xiàn)為，城鎮(zhèn)逐步建立起一系列穩(wěn)定的、成熟的正式社會保障制度和非正式社會保障制度，而農(nóng)村依舊以土地保障和家庭保障為主。由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)一直未被打破，城鄉(xiāng)社會的治理模式差異明顯，這也導致統(tǒng)籌覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系難以建立。
我國當前的社會保障制度不僅存在城鄉(xiāng)分割，還處于地區(qū)分割狀態(tài)。在養(yǎng)老保險中，城鄉(xiāng)居民處于不同的政策規(guī)范之中，城鎮(zhèn)職工社會保險實行地區(qū)分割統(tǒng)籌，導致農(nóng)村流動人口難以融入這一制度。長期“試而不定”的農(nóng)村社會保障政策導致我國各種模式并行、地區(qū)分割、統(tǒng)籌層次低，給我國農(nóng)村社會保障的進一步發(fā)展帶來了巨大困難。地區(qū)分割統(tǒng)籌還會帶來社會保障資源配置的不均衡，例如，東部發(fā)達省份會因地區(qū)分割統(tǒng)籌出現(xiàn)保險基金大量結(jié)余，而中西部欠發(fā)達省份則可能處于收不抵支的困境，部分地區(qū)還可能因地區(qū)分割統(tǒng)籌出現(xiàn)資源浪費和制度運行癱瘓。
（二）傳統(tǒng)體制與現(xiàn)行政策：我國農(nóng)村社會保障的雙重束縛
當前，助力農(nóng)村社會福利及相關(guān)服務發(fā)展的政策體系尚未成形。在我國社會保障體系建設(shè)中，總體上表現(xiàn)為重政府輕社會、重社會保險輕社會福利、重經(jīng)濟保障輕服務保障。老年人、兒童、殘疾人等群體的生活質(zhì)量受到直接影響?，F(xiàn)階段，我國農(nóng)村社會保障項目以養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險以及社會救助為主，服務型社會保障項目不足。在農(nóng)村社會保障體系中，政府是唯一的供給主體，仍然呈現(xiàn)出計劃體制的特征。這種受傳統(tǒng)體制束縛的社會保障模式嚴重阻礙了農(nóng)村社會保障的發(fā)展。具體表現(xiàn)為，各級政府部門直接干預或提供農(nóng)村社會福利，通過制定政策、下達行政指令、設(shè)置考核指標等形式為農(nóng)村地區(qū)提供社會福利。這種福利供給模式容易導致基層政府的行政目標與農(nóng)民的現(xiàn)實需求產(chǎn)生偏差，繼而產(chǎn)生畸形的農(nóng)村社會福利供給結(jié)構(gòu)。國外的實踐經(jīng)驗表明，社會組織理應在社會保障服務體系中扮演重要角色。但當前我國社會組織的發(fā)展仍然受傳統(tǒng)體制與現(xiàn)行政策的雙重束縛，慈善事業(yè)因缺乏法制保障與政策支持而非常滯后，可以利用市場機制的補充保障體系尚未建立。
（三）制度與行動：我國農(nóng)村社會保障的實踐張力
制度是否合理需要通過行動來進行檢驗，從制度到行動，是一個社會運行和社會治理的過程。我國當前的農(nóng)村社會保障制度在具體實踐中，面臨著制度與行動的張力。也就是說，與制度相對應的行動邏輯直接受支撐制度運行的技術(shù)的影響。例如，在農(nóng)村養(yǎng)老保險繳費檔次設(shè)計上，大部分省份設(shè)置為100元至500元五檔，但實際參保過程中，大部分農(nóng)民選擇最低的100元檔，而事實上這一繳費檔次對農(nóng)民養(yǎng)老的幫助是最少的。這一現(xiàn)象的產(chǎn)生一方面源于農(nóng)民收入水平有限，選擇較高的繳費檔次會加重他們的生活負擔；另一方面源于制度執(zhí)行過程中的技術(shù)性規(guī)定讓農(nóng)民感受不到多繳費、早繳費、早參保的好處。也就是說，當下的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度并不能有效激勵起農(nóng)民參保的積極性，制度的運行與農(nóng)民的實踐行動產(chǎn)生了張力。
五、基層社會治理視域下農(nóng)村社會保障制度的建設(shè)與完善
在實踐方面，我國基層社會治理已經(jīng)步入了“后單位社會”的時代，在各基層單位領(lǐng)導下探索出了一些有地方特色的治理模式。盡管如此，基層社會治理仍然是一個時談時新的內(nèi)容，我國的基層社會治理問題重重，仍然處于一個需要大力發(fā)展的階段。
在基層社會治理的視域下，如何促進農(nóng)村社會保障的發(fā)展呢？筆者認為可以從以下幾個方面進行。
（一）加強頂層設(shè)計，注重公平
要建立具有統(tǒng)一性的農(nóng)村社會保障制度體系。農(nóng)村社會保障制度與城鎮(zhèn)社會保障制度之間應該通過統(tǒng)籌規(guī)劃與合理的資源配置實現(xiàn)協(xié)同推進，促使農(nóng)村社會保障制度真正走向成熟、定型。要理清農(nóng)村社會保障體系內(nèi)各系統(tǒng)之間的關(guān)系，豐富保障項目，補上服務保障供給不足特別是養(yǎng)老服務、兒童服務和殘疾人服務供給不足的短板。確保社會保險、社會救助、社會福利、優(yōu)撫安置等相互銜接，形成功能互補、結(jié)構(gòu)合理的農(nóng)村社會保障體系。在醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險方面，需要盡快實現(xiàn)城鄉(xiāng)制度之間的整合，繼而實現(xiàn)監(jiān)管、經(jīng)辦、資源、信息等在城鄉(xiāng)之間的統(tǒng)一，破解農(nóng)村流動人口在城鄉(xiāng)社會保障體系中被邊緣化的難題。在農(nóng)村老年服務體系建設(shè)中，要立足于文化傳統(tǒng)與現(xiàn)狀，一方面繼續(xù)引導發(fā)揮好家庭保障的作用；另一方面以社區(qū)養(yǎng)老服務和養(yǎng)老機構(gòu)為補充，使政府的公共資源真正用于農(nóng)村孤寡老人和失能老人。
（二）優(yōu)化資源配置，注重多元參與
基層社會治理視角下的農(nóng)村社會保障管理體制機制創(chuàng)新要調(diào)動多方資源，注重多元供給。基層社會治理視野下的農(nóng)村社會保障體系應當是政府主導、多方參與的格局。在這一格局中，能夠充分發(fā)揮社會和市場在社會保障監(jiān)督管理中的作用，各方協(xié)調(diào)一致，共同促進社會保障的公平公正。
1.優(yōu)化資源配置
要調(diào)動更多的社會資源與市場資源，高度重視對社會資源與市場資源的激勵與吸引。將政府的社會福利投入與第三部門的公益慈善事業(yè)進行有機融合，促進農(nóng)村養(yǎng)老服務、兒童服務和殘疾人服務的發(fā)展。將農(nóng)村社會保障投入與家庭政策等進行有機結(jié)合，繼續(xù)維護家庭保障與鄰里互助的傳統(tǒng)。拓寬農(nóng)村社會保障的資金籌集渠道，通過激勵社會捐贈和發(fā)行福利彩票等籌集更多的農(nóng)村社會保障資金。在農(nóng)村社會保障的監(jiān)督管理上，要注重市場配置、社會協(xié)同。市場配置包括農(nóng)村社會保障基金管理和運行的市場化。
2.注重多元參與
農(nóng)村社會保障體系是一項綜合的系統(tǒng)工程，需要各方的共同參與、有效合作才能確保農(nóng)村保障供給的有效性，即多元供給。多元供給注重不同參與主體之間的合作互動，在這個過程中，政府不再是農(nóng)村社會保障體系中單一參與主體。政府、社會、農(nóng)民自身等多元主體的協(xié)同供給是農(nóng)村社會保障體系建設(shè)的創(chuàng)新思路。
（1）培育社會組織。社會組織主要從事公益活動和慈善事業(yè)，在社會保障的資金籌集、全面覆蓋、運行成本方面，能有效克服政府機制不活、市場主體逐利化的缺陷。社會組織所具有的專業(yè)優(yōu)勢決定了城鄉(xiāng)社會保障體系一體化的實施和推進，不能缺少專業(yè)社會組織的參與。因此，必須發(fā)揮社會組織在推進農(nóng)村社會保障體系建設(shè)中的作用，培育一批社會救助、醫(yī)療衛(wèi)生、兒童福利、老年服務等方面的社會組織，這對農(nóng)村社會保障體系的完善、福利水平的提升具有重要作用。通過培育社會組織參與農(nóng)村社會保障體系的運行，不僅能有效提升農(nóng)村社會福利水平，還能有效發(fā)揮社會監(jiān)督作用，是完善農(nóng)村社會保障監(jiān)督管理機制的一條有效途徑。因此，必須發(fā)揮社會組織在農(nóng)村社會保障體系中的監(jiān)督管理作用，從而形成一種以政府管理為主導，以社會組織為中介，公眾廣泛參與的社會治理模式，以保障社會保障制度順利有效的運行。
（2）引導公民參與。從制度變遷的角度而言，制度與行動的實踐張力有助于制度的修正和完善，但這需要一套信息反饋機制。這種信息反饋機制要能充分反映和表達服務對象的利益訴求，以便能夠向上級管理部門傳達真實的信息，并迫使管理部門對制度作出調(diào)整和改革。當前我國農(nóng)村社會保障制度的運行與農(nóng)民的實踐張力不能得到有效化解的原因在于：最了解現(xiàn)實情況的基層政府沒有向上傳遞信息的動力，農(nóng)民的權(quán)益訴求和不滿得不到及時反映。因此，必須建立和完善農(nóng)民參與社會保障體系建設(shè)的渠道?？梢越⒙犠C會、論證會制度，對涉及農(nóng)民切身權(quán)益的社會保障問題進行充分論證，以保障決策的科學性。讓保障對象等相關(guān)利益主體充分參與社會保障決策、監(jiān)督和實施等相關(guān)環(huán)節(jié)，能夠不斷提高社會保障的運行效率。
（三）理清權(quán)責關(guān)系，注重法制建設(shè)
政府在農(nóng)村社會保障制度的制定過程中需要理清中央政府與地方政府之間、政府與社會之間的權(quán)責關(guān)系。解決中央政府有權(quán)無責、地方政府有責無權(quán)、基層政府有利無權(quán)無責、社會無權(quán)無責也無利的制度困境。提高社會保障的統(tǒng)籌層次，減少政府責任主體，突出社會責任。實現(xiàn)主要費用由中央政府及省級政府承擔，制度運作權(quán)力交由地方政府并突出其責任，最后將服務落實到村社。
當前深化社會保障改革的一項重要任務，就是提高社會保障的立法層次，盡快實現(xiàn)社會保障事業(yè)法制化。加快制訂社會救助法，同時，要對《社會保險法》進行細化，加快出臺社會救助法、社會福利法等配套法律，以及進一步完善“基金養(yǎng)老保險條例”“基金醫(yī)療保險條例”和“最低生活保障條例”等制度，保持制度間有效的協(xié)調(diào)和銜接。在社會保障決策體制改革上，要實現(xiàn)由行政機關(guān)決策向立法機關(guān)決策轉(zhuǎn)變；在社會保障監(jiān)管體制改革上，要構(gòu)建行政、司法、社會監(jiān)督三位一體的監(jiān)督體系。
作者系河南財經(jīng)政法大學馬克思主義學院副教授
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《甘肅社會科學》2018年第3期
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