摘要:黨的十九大報(bào)告提出了“推動(dòng)社會(huì)治理中心向基層下移”的社會(huì)治理總方針，凸顯了基層社會(huì)治理的重要性和緊迫性。農(nóng)村社會(huì)保障的發(fā)展是基層社會(huì)治理的重要內(nèi)容。批判了現(xiàn)有研究存在單一解釋視角的局限性，本研究指出應(yīng)該采取多元綜合的視角分析農(nóng)村社會(huì)保障的發(fā)展。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障在制度、結(jié)構(gòu)、責(zé)任等方面存在多重困境：一是農(nóng)村社會(huì)保障制度的穩(wěn)定性不足；二是農(nóng)村社會(huì)保障制度的公平性不足；三是農(nóng)村社會(huì)保障制度的責(zé)任不明確。造成我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障面臨多重困境的根本原因在于：二元結(jié)構(gòu)與分割統(tǒng)籌的雙重悖論；傳統(tǒng)體制與現(xiàn)行政策的雙重束縛；制度與行動(dòng)的實(shí)踐張力。需要以社會(huì)治理創(chuàng)新為視角，建設(shè)和完善農(nóng)村社會(huì)保障制度：一是加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，注重公平；二是優(yōu)化資源配置，注重多元參與；三是理清權(quán)責(zé)關(guān)系，注重法制建設(shè)。
關(guān)鍵詞:社會(huì)治理創(chuàng)新；農(nóng)村社會(huì)保障；困境；生成機(jī)制；制度建設(shè)
一、問(wèn)題的提出
黨的十九大報(bào)告指出要“提高保障和改善民生水平，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理”。專門(mén)闡述了如何采取措施加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，將社會(huì)治理擺在了非常重要和突出的位置。其中，“加強(qiáng)社會(huì)保障體系建設(shè)”是社會(huì)治理的重要內(nèi)容之一。農(nóng)村的社會(huì)保障體系建設(shè)屬于基層社會(huì)治理范疇，黨的十九大報(bào)告對(duì)“基層社會(huì)治理”更加重視，提出了要“推動(dòng)社會(huì)治理中心向基層下移”的總方針。農(nóng)村社會(huì)保障建設(shè)理應(yīng)被作為基層社會(huì)治理的重要組成部分而得到高度重視。
社會(huì)保障是對(duì)遇到社會(huì)困境與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)成員提供一定的物質(zhì)支持，使其能夠避免一定的生活困境，從而維持生活安全、社會(huì)穩(wěn)定的一種社會(huì)方案。在長(zhǎng)期二元戶籍制度的影響下，我國(guó)存在城市與農(nóng)村兩種不同的社會(huì)發(fā)展形態(tài)，與此相適應(yīng)，形成了城鄉(xiāng)有別的二元社會(huì)保障體系，即農(nóng)村社會(huì)保障體系與城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系。這樣一個(gè)在保障覆蓋面、保障力度等方面城鄉(xiāng)差異明顯的社會(huì)保障體系使得農(nóng)村和城市在社會(huì)保障公平性方面受到了嚴(yán)重質(zhì)疑。當(dāng)前，受農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)和發(fā)展方式的限制，農(nóng)民收入有限。要實(shí)現(xiàn)到2020年全面建成小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)，必須將減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、提升農(nóng)村福利水平作為農(nóng)村建設(shè)的落腳點(diǎn)。而要減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、提升農(nóng)村福利水平，就必須健全和完善農(nóng)村社會(huì)保障體系。完善健全的農(nóng)村社會(huì)保障體系，不僅能減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、提升農(nóng)村福利水平，更能從宏觀層面起到推進(jìn)國(guó)家治理和社會(huì)治理能力現(xiàn)代化的作用。
與城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度相比，目前我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度的建設(shè)還很落后。在社會(huì)保障制度的完善性和成熟性方面，城鄉(xiāng)之間差距明顯，因此必須加快推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障制度改革與發(fā)展，以縮小城鄉(xiāng)之間社會(huì)保障制度的差距，向全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保障制度目標(biāo)進(jìn)一步推進(jìn)。
農(nóng)村的發(fā)展關(guān)乎整個(gè)社會(huì)的發(fā)展，農(nóng)村的穩(wěn)定關(guān)乎整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定。農(nóng)村社會(huì)保障制度涉及廣大農(nóng)村居民的切身利益，事關(guān)農(nóng)民的獲得感程度。可以說(shuō)，農(nóng)村社會(huì)保障制度在農(nóng)村社會(huì)發(fā)展中具有穩(wěn)定器的作用。一直以來(lái)，農(nóng)村社會(huì)保障問(wèn)題都為國(guó)內(nèi)學(xué)者們所關(guān)注和重視，從已有的研究來(lái)看，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障研究更多關(guān)注的是制度的演變過(guò)程以及國(guó)外農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)啟示。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障在制度、結(jié)構(gòu)、責(zé)任等方面存在多重困境，這些困境嚴(yán)重束縛了整個(gè)農(nóng)村社會(huì)保障制度在國(guó)家治理與社會(huì)治理中正向功能的發(fā)揮。因此，需要以基層社會(huì)治理為視角，在充分認(rèn)識(shí)當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障發(fā)展困境成因的基礎(chǔ)上對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障制度加以完善和創(chuàng)新。
二、農(nóng)村社會(huì)保障研究文獻(xiàn)述評(píng)
我們知道，農(nóng)村社會(huì)保障是一個(gè)實(shí)用性和實(shí)踐性很強(qiáng)的研究方向，不同國(guó)家之間、不同年代之間，農(nóng)村社會(huì)保障的制度差異非常大。但是，農(nóng)村社會(huì)保障制度又是一個(gè)關(guān)乎所有農(nóng)村人切身利益的大問(wèn)題，非常重要，因此，研究農(nóng)村社會(huì)保障的文獻(xiàn)可謂是汗牛充棟。現(xiàn)有的研究主要包括兩大部分：一是農(nóng)村社會(huì)保障的相關(guān)理論研究；二是農(nóng)村社會(huì)保障的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)研究。
在理論研究方面，現(xiàn)有的研究主要立足于分析農(nóng)村社會(huì)保障制度建立的重要性、必要性和可行性；城鄉(xiāng)之間社會(huì)保障制度的差異及其原因；農(nóng)村社會(huì)保障制度與其他農(nóng)村相關(guān)制度之間的關(guān)系；從不同的理論視角分析農(nóng)村社會(huì)保障制度的特征等等。謝元態(tài)認(rèn)為城鄉(xiāng)之間二元對(duì)立過(guò)于明顯，農(nóng)村社會(huì)保障體系必須獨(dú)立于城市社會(huì)保障體系而發(fā)展，且我國(guó)目前已初步具備獨(dú)立發(fā)展的條件。于秀麗重點(diǎn)分析了在公共資源城鄉(xiāng)分配不均的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)上，推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障制度的完善對(duì)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的必要性。楊潔從土地保障制度出發(fā)，分析了農(nóng)村社會(huì)保障制度必須以土地為核心進(jìn)行保障。然而，土地保障制度與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)成效之間存在亟待解決的矛盾，必須采取多元的土地流轉(zhuǎn)形式，才能更好地建立新型土地保障制度，從而使我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度得以完善。胡武賢在理論上分析了農(nóng)村社會(huì)保障與“三農(nóng)”問(wèn)題之間的因果關(guān)聯(lián)，指出如何有效構(gòu)建城鄉(xiāng)銜接契合的農(nóng)村社會(huì)保障制度非常重要。李珍從理論上分析了建立我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度如何可能，指出中國(guó)的社會(huì)保障制度存在明顯的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)特質(zhì)。鄭小玲等從路徑依賴?yán)碚撘暯浅霭l(fā)，分析了農(nóng)村社會(huì)保障制度的變遷呈現(xiàn)出一定的路徑依賴特征，但是隨著改革的不斷深入，農(nóng)村社會(huì)保障制度逐漸脫離對(duì)傳統(tǒng)路徑的依賴，逐步走向規(guī)范化，是一個(gè)漸行漸近的過(guò)程。
在實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)研究方面，對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的研究是存在不同區(qū)域?qū)哟蔚摹＜扔袊?guó)家層面整體性的農(nóng)村社會(huì)保障實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與路徑的研究，又有關(guān)照區(qū)域特殊性與能動(dòng)性的農(nóng)村社會(huì)保障實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與路徑的研究。為此，我們將農(nóng)村社會(huì)保障的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)研究根據(jù)區(qū)域?qū)哟蝿澐譃閮刹糠郑阂皇侨珖?guó)性的農(nóng)村社會(huì)保障實(shí)踐研究，主要關(guān)照農(nóng)村社會(huì)保障實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的整體性、全局性特征；二是區(qū)域性的農(nóng)村社會(huì)保障實(shí)踐研究，主要關(guān)照農(nóng)村社會(huì)保障實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的局部性、特殊性特征。
在全國(guó)性農(nóng)村社會(huì)保障實(shí)踐研究方面，張立榮等分析了中國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障的現(xiàn)狀和問(wèn)題，并提出了多渠道籌措社會(huì)保障基金，抓好社會(huì)互助活動(dòng)，加強(qiáng)社會(huì)保障立法、完善最低生活保障制度、社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和醫(yī)療保險(xiǎn)制度等建議。隨后，張立榮又對(duì)中國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度進(jìn)行進(jìn)一步的回顧和展望，指出中國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度存在保障水平偏低，覆蓋范圍偏窄，管理制度不合理等問(wèn)題，并提出了一系列的對(duì)策和建議。王國(guó)軍從制度變遷的視角分析了中國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度的發(fā)展歷程，以改革開(kāi)放為界，回顧了中國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度在兩次變遷過(guò)程中的經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)根源，對(duì)兩次變遷進(jìn)行評(píng)價(jià)，對(duì)中國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度進(jìn)行展望。賀清龍批判了以往從經(jīng)濟(jì)學(xué)與社會(huì)學(xué)等學(xué)科視角分析中國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障所存在的局限，主張從新農(nóng)村建設(shè)、和諧社會(huì)構(gòu)建與農(nóng)村社會(huì)保障之間的關(guān)系視角去看待農(nóng)村社會(huì)保障所存在問(wèn)題和解決方案。楊志明利用數(shù)據(jù)分析了中國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障與農(nóng)村居民消費(fèi)支出之間的關(guān)系。研究表明，從短期來(lái)看，農(nóng)村社會(huì)保障對(duì)農(nóng)村居民消費(fèi)具有一定的負(fù)效應(yīng)，但從長(zhǎng)期來(lái)看，農(nóng)村社會(huì)保障對(duì)農(nóng)村居民消費(fèi)具有促進(jìn)功能。仇曉潔等從公共財(cái)政的視角出發(fā)，運(yùn)用泰爾指數(shù)法，得出了中國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障支出的均等化水平，并發(fā)現(xiàn)區(qū)域間的不均等是農(nóng)村社會(huì)保障不均等的重要矛盾之一。劉丹等利用中國(guó)省份面板數(shù)據(jù)，運(yùn)用門(mén)檻效應(yīng)回歸模型，分析了農(nóng)村社會(huì)保障對(duì)農(nóng)村居民消費(fèi)支出的影響。研究表明，農(nóng)村社會(huì)保障對(duì)農(nóng)村居民消費(fèi)支出具有三重門(mén)檻效應(yīng)。分區(qū)域看，東、中、西部三個(gè)區(qū)域農(nóng)村社會(huì)保障對(duì)居民消費(fèi)支出都產(chǎn)生了非線性影響。
在區(qū)域性農(nóng)村社會(huì)保障實(shí)踐研究方面，喬亨瑞對(duì)云南省90年代的農(nóng)村社會(huì)保障制度進(jìn)行研究，指出由民政部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)福利，社會(huì)救濟(jì)和優(yōu)撫安置等工作對(duì)云南省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與穩(wěn)定起到一定程度的促進(jìn)作用。楊立雄對(duì)北京市農(nóng)村社會(huì)保障制度存在的問(wèn)題和模式進(jìn)行分析，認(rèn)為北京的農(nóng)村社會(huì)保障體系形成與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的過(guò)程中必然會(huì)存在一些亟待解決的問(wèn)題。王芳對(duì)如何改善民族地區(qū)農(nóng)村社會(huì)保障制度提出了一系列的建議，包括建立農(nóng)村最低生活保障制度、推行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、建立農(nóng)村合作健康醫(yī)療保險(xiǎn)制度、確立農(nóng)村自然災(zāi)害分級(jí)救濟(jì)制度等措施。韓雪梅對(duì)西北地區(qū)農(nóng)村社會(huì)保障體系的構(gòu)建與完善提出了基本思路，主要包括采取漸進(jìn)式的改革方式，從家庭保障向社會(huì)保障平穩(wěn)過(guò)渡；確立一套覆蓋范圍廣，保障水平低的農(nóng)村社會(huì)保障體系；制定和實(shí)施《社會(huì)保障法》，推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障的法制化等。白鳳崢?lè)治隽松轿魇〉霓r(nóng)村社會(huì)保障的現(xiàn)狀，對(duì)山西省最低保障水平、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、新型合作醫(yī)療等情況進(jìn)行定量分析，得出了山西省農(nóng)村社會(huì)保障水平偏低的結(jié)論。依米提通過(guò)對(duì)新疆農(nóng)村社會(huì)保障現(xiàn)行制度進(jìn)行分析得出，新疆在農(nóng)村醫(yī)療救助、救災(zāi)救濟(jì)、農(nóng)村低保等方面的社會(huì)救助制度還有待完善。陳默對(duì)西藏農(nóng)村社會(huì)救助、養(yǎng)老保險(xiǎn)的政策措施、救助方式和救助力度、救助效果評(píng)估等方面進(jìn)行了全方位的調(diào)研，整體上更加準(zhǔn)確分析了西藏農(nóng)村社會(huì)保障的現(xiàn)狀。辛立秋等對(duì)黑龍江省農(nóng)村社會(huì)保障發(fā)展水平進(jìn)行分析，并運(yùn)用了數(shù)據(jù)模型分析了制約黑龍江省農(nóng)村社會(huì)保障的因素，最后提出了一系列提升黑龍江農(nóng)村社會(huì)保障水平的建議。黃萬(wàn)庭通過(guò)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)和實(shí)證分析，分析了新疆農(nóng)村社會(huì)保障的反貧困效應(yīng)，包括低保戶的救助力度和飲食保障力度得到增強(qiáng)、養(yǎng)老保障制度的福利性特征突出、農(nóng)民醫(yī)療保障開(kāi)支大幅度下降等。
從以上文獻(xiàn)回歸可以看出，雖然學(xué)界對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障制度的研究非常豐富，不僅有理論方面的研究，也有大量的實(shí)證研究。但是，大多數(shù)研究都是從單一的視角去看待農(nóng)村社會(huì)保障制度的發(fā)展，而鮮有研究從多元綜合的視角分析農(nóng)村社會(huì)保障的發(fā)展。我們知道，農(nóng)村社會(huì)保障制度的變遷、現(xiàn)狀與發(fā)展都不是由單一的作用機(jī)制引起的，是多種因素和機(jī)制，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期演化，共同作用而成的多重困境。影響農(nóng)村社會(huì)保障制度的因素不僅是多元的，而且這些多元因素可能存在相互影響、相互制約的情況。這就使我們對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障制度的解釋工作變得非常復(fù)雜。但是，就是因?yàn)閱我坏慕忉寵C(jī)制無(wú)法契合現(xiàn)有農(nóng)村社會(huì)保障制度發(fā)展的實(shí)際，所以從多角度分析的綜合視角去研究農(nóng)村社會(huì)保障制度的成因，以及由此造成的發(fā)展困境是很有必要的。唯有如此，才能使進(jìn)一步解開(kāi)困擾廣大農(nóng)村社會(huì)保障領(lǐng)域研究者多年的問(wèn)題成為可能，從而為更好地發(fā)展農(nóng)村社會(huì)保障制度，保障和維護(hù)農(nóng)民切身利益，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平做出更有成效的研究。本研究擬從制度、結(jié)構(gòu)和責(zé)任三個(gè)機(jī)制出發(fā)，綜合分析我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障的多重困境，并提出具體的對(duì)策和建議。
三、制度、結(jié)構(gòu)、責(zé)任：我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障的多重困境
近幾年，在中央政府的大力支持和政策的不斷推進(jìn)下，我國(guó)社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展迅速，社會(huì)保障體系不斷完善。但總體來(lái)看，我國(guó)社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展還很不平衡，特別是農(nóng)村社會(huì)保障制度還很不完善，存在諸多問(wèn)題。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障在制度、結(jié)構(gòu)、責(zé)任等方面存在多重困境：一是穩(wěn)定性的缺失；二是公平性的闕如；三是權(quán)責(zé)關(guān)系的模糊。
（一）制度碎片化：穩(wěn)定性缺失的農(nóng)村社會(huì)保障制度
長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的制度安排都建立在漸進(jìn)改革、試點(diǎn)先行的策略之上，通常是“摸著石頭過(guò)河”，這就容易出現(xiàn)“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”的局面。從發(fā)展歷程來(lái)看，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障經(jīng)歷了土地保障階段（1949—1965）、集體保障階段（1965—1978）、曲折發(fā)展階段（1978—2002）、試點(diǎn)探索階段（2002—2013）、初步整合發(fā)展階段（2014—）共五個(gè)階段。也就是說(shuō)，我國(guó)的農(nóng)村社會(huì)保障體制改革往往只從當(dāng)時(shí)的現(xiàn)實(shí)出發(fā)，很少考慮制度變革的理性目標(biāo)與方向。雖然改革在當(dāng)時(shí)獲得了一定的效果，但具有非常明顯的歷史局限性，而且產(chǎn)生了諸多后遺癥。農(nóng)村社會(huì)保障制度長(zhǎng)期不能走向定型導(dǎo)致穩(wěn)定性不足。長(zhǎng)期的試驗(yàn)狀態(tài)帶來(lái)地方創(chuàng)新有余，國(guó)家統(tǒng)籌不足，致使社會(huì)保障地方化甚至地方利益化的烙印日益深厚。當(dāng)需要通過(guò)深化改革來(lái)對(duì)相關(guān)制度進(jìn)行整合時(shí)，越來(lái)越難以形成共識(shí)。實(shí)踐表明，當(dāng)制度表現(xiàn)出來(lái)的缺陷得不到及時(shí)矯正時(shí)，便容易出現(xiàn)路徑依賴。帶來(lái)的嚴(yán)重后果就是，制度的多變性和不定型性表現(xiàn)出來(lái)的制度碎片化會(huì)讓人們對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障制度的穩(wěn)定性預(yù)期產(chǎn)生動(dòng)搖，甚至出現(xiàn)對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障制度的不信任。
（二）結(jié)構(gòu)條塊化：公平性闕如的農(nóng)村社會(huì)保障制度
我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)保障制度存在城鄉(xiāng)分割、部門(mén)分割、資源分割等多重結(jié)構(gòu)不合理現(xiàn)象。在保障效果方面，市民高于農(nóng)民、本地人口多于流動(dòng)人口。不同地區(qū)的社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)不公，實(shí)際繳費(fèi)率最高的省份（甘肅）與最低省份（廣東）之間相差超過(guò)3倍。
1.城鄉(xiāng)分割
當(dāng)前，我國(guó)城鎮(zhèn)地區(qū)已建立起一套較為完善的，能夠滿足城鎮(zhèn)居民基本需求的社會(huì)保障體系。然而，與城鎮(zhèn)相比，當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系還很不完善，突出表現(xiàn)為制度多變、保障范圍窄、保障力度不夠等方面；特別是在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，農(nóng)村流動(dòng)人口一直處于城鄉(xiāng)社會(huì)保障的邊緣地帶，已有的農(nóng)村社會(huì)保障制度與城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度無(wú)法進(jìn)行有效銜接。與城鎮(zhèn)相比，我國(guó)農(nóng)村服務(wù)型社會(huì)保障水平還很低。一方面，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展緩慢。目前我國(guó)針對(duì)農(nóng)村老年問(wèn)題的主要制度安排只有尚未成熟的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢，老年福利機(jī)構(gòu)收養(yǎng)老年人的數(shù)量?jī)H占60歲以上老年人口的1.4%。另一方面，在現(xiàn)有的農(nóng)村社會(huì)保障體系中，缺少應(yīng)對(duì)生育問(wèn)題的生育保險(xiǎn)制度，以及缺少應(yīng)對(duì)住房問(wèn)題的住房保障制度。
2.資源分割
在農(nóng)村社會(huì)保障的資源配置中，財(cái)政資源配置起著決定性的作用。從當(dāng)前我國(guó)的實(shí)際情況來(lái)看，農(nóng)村社會(huì)保障的財(cái)政資源配置地區(qū)差異明顯，各地區(qū)農(nóng)村社會(huì)保障財(cái)政支出占全國(guó)農(nóng)村社保財(cái)政支出的比重與當(dāng)?shù)剞r(nóng)村人口占全國(guó)農(nóng)村人口的比重不相匹配。根據(jù)2013年的《中國(guó)民政統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)衛(wèi)生統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)人口統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》的統(tǒng)計(jì)資料，在農(nóng)村社會(huì)保障支出占GDP比重方面，省域之間差距最大的已超過(guò)10倍。在農(nóng)村社會(huì)保障各項(xiàng)目中，各地區(qū)的社會(huì)救助支出所體現(xiàn)出來(lái)的負(fù)擔(dān)差異最明顯。在社會(huì)保障基金的籌集和養(yǎng)老金支付中，地方政府扮演著主要籌資方的角色，比如，農(nóng)村最低生活保障基本上是由地方政府籌集資金。然而，當(dāng)前中國(guó)各地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政收入水平差異較大。這就造成人口分布較為密集，對(duì)社會(huì)保障需求較大的農(nóng)村反而得不到應(yīng)有的社會(huì)保障水平。
3.部門(mén)分割
“人力資源和社會(huì)保障部主管社會(huì)保險(xiǎn)、民政部主管最低生活保障和賑災(zāi)救助、衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)主管計(jì)劃生育家庭扶助與“新型農(nóng)村合作醫(yī)療”、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部主管保障性住房和住房公積金”的五龍治水局面是我國(guó)社會(huì)保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的當(dāng)前實(shí)況。這種部門(mén)分割管理的局面導(dǎo)致機(jī)構(gòu)重疊、資源分散以及管理混亂等。條塊之間缺乏統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)和管理辦法，導(dǎo)致政策執(zhí)行時(shí)各部門(mén)無(wú)法協(xié)調(diào)一致。例如，雖然農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)資金、最低生活保障和賑災(zāi)救助資金、新型農(nóng)村合作醫(yī)療資金分別由社會(huì)保障部門(mén)、民政部門(mén)、衛(wèi)生部門(mén)掌管，但整個(gè)農(nóng)村社會(huì)保障資金的預(yù)算決算卻由財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)。
（三）權(quán)責(zé)模糊化：權(quán)責(zé)不明的農(nóng)村社會(huì)保障制度
當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系存在責(zé)權(quán)利不清的困境，在農(nóng)村社會(huì)保障的制度執(zhí)行過(guò)程中產(chǎn)生了各種各樣的矛盾和沖突。中央政府、地方政府、社會(huì)、個(gè)人責(zé)權(quán)關(guān)系不明確，權(quán)責(zé)不均衡問(wèn)題突出，政府財(cái)政責(zé)任激勵(lì)機(jī)制不科學(xué)。
1.國(guó)家支出不足
2014年我國(guó)一般公共預(yù)算社會(huì)保障支出為15，372億元，包括企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)助、災(zāi)害救助、撫恤補(bǔ)助、退役安置、城鄉(xiāng)居民最低生活保障及臨時(shí)救助等項(xiàng)目占全國(guó)一般公共預(yù)算支出的比例約為10%左右；如果加上農(nóng)村合作醫(yī)療補(bǔ)助1757億元、醫(yī)療救助支出146億元、保障性住房支出3368億元，總支出為20，643億元，占比也僅為14%。據(jù)總部設(shè)在法國(guó)巴黎的經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OCDE）在2014年11月24日發(fā)布的一份研究報(bào)告，經(jīng)合組織國(guó)家社會(huì)保障支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值之比的平均值為21.6%。就政府社會(huì)保障支出占財(cái)政總支出的比例而言，英國(guó)占50%，德國(guó)占30.5%，歐盟15國(guó)的平均水平達(dá)到27.5%。我國(guó)用于社會(huì)保障的資源規(guī)模有限，這一因素決定了社會(huì)保障對(duì)國(guó)民財(cái)富分配格局與貧富差距的調(diào)節(jié)作用有限。
2.社會(huì)責(zé)任不足
社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展應(yīng)該注重社會(huì)力量的參與，應(yīng)該強(qiáng)調(diào)社會(huì)責(zé)任，充分發(fā)揮社會(huì)力量在社會(huì)保障供給中的補(bǔ)充作用。與政府（第一部門(mén)）和市場(chǎng)（第二部門(mén)）相比，非政府、非營(yíng)利組織（第三部門(mén)）強(qiáng)調(diào)志愿性和公益性，在提供社會(huì)救助和社會(huì)服務(wù)方面擁有先天優(yōu)勢(shì)，可以廣泛參與到扶貧濟(jì)困、賑災(zāi)救助、助殘敬老等領(lǐng)域中來(lái)。也就是說(shuō)，第三部門(mén)可以充分發(fā)揮社會(huì)力量為特定對(duì)象提供非正式社會(huì)保障服務(wù)，從而達(dá)到彌補(bǔ)官方正式社會(huì)保障人性化不足的缺點(diǎn)。隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的不斷發(fā)展，非政府、非營(yíng)利組織在我國(guó)城市迅速成長(zhǎng)起來(lái)，它們?cè)谏鐣?huì)救助和社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域扮演著重要的角色。但是，由于缺乏非政府、非營(yíng)利組織的支持，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障社會(huì)化不足，繼而帶來(lái)農(nóng)村社會(huì)保障制度中的社會(huì)責(zé)任不足。
3.參與主體單一
當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)保障監(jiān)督管理體系中的參與主體單一。政府作為單一參與的主體，既是社會(huì)保障的管理者，同時(shí)又是社會(huì)保障服務(wù)的提供者。這種政府控制型社會(huì)保障體制機(jī)制面臨著諸多困境。這種“政府既是服務(wù)的提供者，又是服務(wù)的監(jiān)管者”的參與主體單一的格局，一方面會(huì)導(dǎo)致道德風(fēng)險(xiǎn)叢生，出現(xiàn)權(quán)力尋租現(xiàn)象，例如通過(guò)走關(guān)系吃“低保”，最需要獲得“低保”和社會(huì)救助的對(duì)象反而得不到救助；另一方面，單一參與主體因缺乏合作方會(huì)處于信息弱勢(shì)地位，致使社會(huì)保障服務(wù)的提供者與獲得者之間出現(xiàn)信息不對(duì)稱，例如社會(huì)救助中，服務(wù)對(duì)象通過(guò)故意低報(bào)或隱瞞實(shí)際收入而獲得社會(huì)救助款。參與主體單一還導(dǎo)致我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障資金來(lái)源不足；社會(huì)保障基金投資渠道單一，收益有限，無(wú)法實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定的保值增值。
四、體制內(nèi)外：我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障困境的生成機(jī)制
造成我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障發(fā)展面臨多重困境的根本原因是什么呢？筆者認(rèn)為，可從結(jié)構(gòu)、體制和行動(dòng)三個(gè)層面來(lái)分析當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障面臨多重發(fā)展困境的根源。
（一）二元結(jié)構(gòu)與分割統(tǒng)籌：我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障的雙重悖論
新中國(guó)建立后，在特定的歷史背景條件下，形成了城鄉(xiāng)分割的二元社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。長(zhǎng)期城鄉(xiāng)分割的二元社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致我國(guó)社會(huì)保障制度也呈現(xiàn)出明顯的二元化特征。具體表現(xiàn)為，城鎮(zhèn)逐步建立起一系列穩(wěn)定的、成熟的正式社會(huì)保障制度和非正式社會(huì)保障制度，而農(nóng)村依舊以土地保障和家庭保障為主。由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)一直未被打破，城鄉(xiāng)社會(huì)的治理模式差異明顯，這也導(dǎo)致統(tǒng)籌覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系難以建立。
我國(guó)當(dāng)前的社會(huì)保障制度不僅存在城鄉(xiāng)分割，還處于地區(qū)分割狀態(tài)。在養(yǎng)老保險(xiǎn)中，城鄉(xiāng)居民處于不同的政策規(guī)范之中，城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)實(shí)行地區(qū)分割統(tǒng)籌，導(dǎo)致農(nóng)村流動(dòng)人口難以融入這一制度。長(zhǎng)期“試而不定”的農(nóng)村社會(huì)保障政策導(dǎo)致我國(guó)各種模式并行、地區(qū)分割、統(tǒng)籌層次低，給我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障的進(jìn)一步發(fā)展帶來(lái)了巨大困難。地區(qū)分割統(tǒng)籌還會(huì)帶來(lái)社會(huì)保障資源配置的不均衡，例如，東部發(fā)達(dá)省份會(huì)因地區(qū)分割統(tǒng)籌出現(xiàn)保險(xiǎn)基金大量結(jié)余，而中西部欠發(fā)達(dá)省份則可能處于收不抵支的困境，部分地區(qū)還可能因地區(qū)分割統(tǒng)籌出現(xiàn)資源浪費(fèi)和制度運(yùn)行癱瘓。
（二）傳統(tǒng)體制與現(xiàn)行政策：我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障的雙重束縛
當(dāng)前，助力農(nóng)村社會(huì)福利及相關(guān)服務(wù)發(fā)展的政策體系尚未成形。在我國(guó)社會(huì)保障體系建設(shè)中，總體上表現(xiàn)為重政府輕社會(huì)、重社會(huì)保險(xiǎn)輕社會(huì)福利、重經(jīng)濟(jì)保障輕服務(wù)保障。老年人、兒童、殘疾人等群體的生活質(zhì)量受到直接影響。現(xiàn)階段，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障項(xiàng)目以養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)以及社會(huì)救助為主，服務(wù)型社會(huì)保障項(xiàng)目不足。在農(nóng)村社會(huì)保障體系中，政府是唯一的供給主體，仍然呈現(xiàn)出計(jì)劃體制的特征。這種受傳統(tǒng)體制束縛的社會(huì)保障模式嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村社會(huì)保障的發(fā)展。具體表現(xiàn)為，各級(jí)政府部門(mén)直接干預(yù)或提供農(nóng)村社會(huì)福利，通過(guò)制定政策、下達(dá)行政指令、設(shè)置考核指標(biāo)等形式為農(nóng)村地區(qū)提供社會(huì)福利。這種福利供給模式容易導(dǎo)致基層政府的行政目標(biāo)與農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)需求產(chǎn)生偏差，繼而產(chǎn)生畸形的農(nóng)村社會(huì)福利供給結(jié)構(gòu)。國(guó)外的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，社會(huì)組織理應(yīng)在社會(huì)保障服務(wù)體系中扮演重要角色。但當(dāng)前我國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展仍然受傳統(tǒng)體制與現(xiàn)行政策的雙重束縛，慈善事業(yè)因缺乏法制保障與政策支持而非常滯后，可以利用市場(chǎng)機(jī)制的補(bǔ)充保障體系尚未建立。
（三）制度與行動(dòng)：我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障的實(shí)踐張力
制度是否合理需要通過(guò)行動(dòng)來(lái)進(jìn)行檢驗(yàn)，從制度到行動(dòng)，是一個(gè)社會(huì)運(yùn)行和社會(huì)治理的過(guò)程。我國(guó)當(dāng)前的農(nóng)村社會(huì)保障制度在具體實(shí)踐中，面臨著制度與行動(dòng)的張力。也就是說(shuō)，與制度相對(duì)應(yīng)的行動(dòng)邏輯直接受支撐制度運(yùn)行的技術(shù)的影響。例如，在農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)檔次設(shè)計(jì)上，大部分省份設(shè)置為100元至500元五檔，但實(shí)際參保過(guò)程中，大部分農(nóng)民選擇最低的100元檔，而事實(shí)上這一繳費(fèi)檔次對(duì)農(nóng)民養(yǎng)老的幫助是最少的。這一現(xiàn)象的產(chǎn)生一方面源于農(nóng)民收入水平有限，選擇較高的繳費(fèi)檔次會(huì)加重他們的生活負(fù)擔(dān)；另一方面源于制度執(zhí)行過(guò)程中的技術(shù)性規(guī)定讓農(nóng)民感受不到多繳費(fèi)、早繳費(fèi)、早參保的好處。也就是說(shuō)，當(dāng)下的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并不能有效激勵(lì)起農(nóng)民參保的積極性，制度的運(yùn)行與農(nóng)民的實(shí)踐行動(dòng)產(chǎn)生了張力。
五、基層社會(huì)治理視域下農(nóng)村社會(huì)保障制度的建設(shè)與完善
在實(shí)踐方面，我國(guó)基層社會(huì)治理已經(jīng)步入了“后單位社會(huì)”的時(shí)代，在各基層單位領(lǐng)導(dǎo)下探索出了一些有地方特色的治理模式。盡管如此，基層社會(huì)治理仍然是一個(gè)時(shí)談時(shí)新的內(nèi)容，我國(guó)的基層社會(huì)治理問(wèn)題重重，仍然處于一個(gè)需要大力發(fā)展的階段。
在基層社會(huì)治理的視域下，如何促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障的發(fā)展呢？筆者認(rèn)為可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行。
（一）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，注重公平
要建立具有統(tǒng)一性的農(nóng)村社會(huì)保障制度體系。農(nóng)村社會(huì)保障制度與城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度之間應(yīng)該通過(guò)統(tǒng)籌規(guī)劃與合理的資源配置實(shí)現(xiàn)協(xié)同推進(jìn)，促使農(nóng)村社會(huì)保障制度真正走向成熟、定型。要理清農(nóng)村社會(huì)保障體系內(nèi)各系統(tǒng)之間的關(guān)系，豐富保障項(xiàng)目，補(bǔ)上服務(wù)保障供給不足特別是養(yǎng)老服務(wù)、兒童服務(wù)和殘疾人服務(wù)供給不足的短板。確保社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置等相互銜接，形成功能互補(bǔ)、結(jié)構(gòu)合理的農(nóng)村社會(huì)保障體系。在醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，需要盡快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)制度之間的整合，繼而實(shí)現(xiàn)監(jiān)管、經(jīng)辦、資源、信息等在城鄉(xiāng)之間的統(tǒng)一，破解農(nóng)村流動(dòng)人口在城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系中被邊緣化的難題。在農(nóng)村老年服務(wù)體系建設(shè)中，要立足于文化傳統(tǒng)與現(xiàn)狀，一方面繼續(xù)引導(dǎo)發(fā)揮好家庭保障的作用；另一方面以社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充，使政府的公共資源真正用于農(nóng)村孤寡老人和失能老人。
（二）優(yōu)化資源配置，注重多元參與
基層社會(huì)治理視角下的農(nóng)村社會(huì)保障管理體制機(jī)制創(chuàng)新要調(diào)動(dòng)多方資源，注重多元供給。基層社會(huì)治理視野下的農(nóng)村社會(huì)保障體系應(yīng)當(dāng)是政府主導(dǎo)、多方參與的格局。在這一格局中，能夠充分發(fā)揮社會(huì)和市場(chǎng)在社會(huì)保障監(jiān)督管理中的作用，各方協(xié)調(diào)一致，共同促進(jìn)社會(huì)保障的公平公正。
1.優(yōu)化資源配置
要調(diào)動(dòng)更多的社會(huì)資源與市場(chǎng)資源，高度重視對(duì)社會(huì)資源與市場(chǎng)資源的激勵(lì)與吸引。將政府的社會(huì)福利投入與第三部門(mén)的公益慈善事業(yè)進(jìn)行有機(jī)融合，促進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)、兒童服務(wù)和殘疾人服務(wù)的發(fā)展。將農(nóng)村社會(huì)保障投入與家庭政策等進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，繼續(xù)維護(hù)家庭保障與鄰里互助的傳統(tǒng)。拓寬農(nóng)村社會(huì)保障的資金籌集渠道，通過(guò)激勵(lì)社會(huì)捐贈(zèng)和發(fā)行福利彩票等籌集更多的農(nóng)村社會(huì)保障資金。在農(nóng)村社會(huì)保障的監(jiān)督管理上，要注重市場(chǎng)配置、社會(huì)協(xié)同。市場(chǎng)配置包括農(nóng)村社會(huì)保障基金管理和運(yùn)行的市場(chǎng)化。
2.注重多元參與
農(nóng)村社會(huì)保障體系是一項(xiàng)綜合的系統(tǒng)工程，需要各方的共同參與、有效合作才能確保農(nóng)村保障供給的有效性，即多元供給。多元供給注重不同參與主體之間的合作互動(dòng)，在這個(gè)過(guò)程中，政府不再是農(nóng)村社會(huì)保障體系中單一參與主體。政府、社會(huì)、農(nóng)民自身等多元主體的協(xié)同供給是農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)的創(chuàng)新思路。
（1）培育社會(huì)組織。社會(huì)組織主要從事公益活動(dòng)和慈善事業(yè)，在社會(huì)保障的資金籌集、全面覆蓋、運(yùn)行成本方面，能有效克服政府機(jī)制不活、市場(chǎng)主體逐利化的缺陷。社會(huì)組織所具有的專業(yè)優(yōu)勢(shì)決定了城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系一體化的實(shí)施和推進(jìn)，不能缺少專業(yè)社會(huì)組織的參與。因此，必須發(fā)揮社會(huì)組織在推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)中的作用，培育一批社會(huì)救助、醫(yī)療衛(wèi)生、兒童福利、老年服務(wù)等方面的社會(huì)組織，這對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障體系的完善、福利水平的提升具有重要作用。通過(guò)培育社會(huì)組織參與農(nóng)村社會(huì)保障體系的運(yùn)行，不僅能有效提升農(nóng)村社會(huì)福利水平，還能有效發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督作用，是完善農(nóng)村社會(huì)保障監(jiān)督管理機(jī)制的一條有效途徑。因此，必須發(fā)揮社會(huì)組織在農(nóng)村社會(huì)保障體系中的監(jiān)督管理作用，從而形成一種以政府管理為主導(dǎo)，以社會(huì)組織為中介，公眾廣泛參與的社會(huì)治理模式，以保障社會(huì)保障制度順利有效的運(yùn)行。
（2）引導(dǎo)公民參與。從制度變遷的角度而言，制度與行動(dòng)的實(shí)踐張力有助于制度的修正和完善，但這需要一套信息反饋機(jī)制。這種信息反饋機(jī)制要能充分反映和表達(dá)服務(wù)對(duì)象的利益訴求，以便能夠向上級(jí)管理部門(mén)傳達(dá)真實(shí)的信息，并迫使管理部門(mén)對(duì)制度作出調(diào)整和改革。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度的運(yùn)行與農(nóng)民的實(shí)踐張力不能得到有效化解的原因在于：最了解現(xiàn)實(shí)情況的基層政府沒(méi)有向上傳遞信息的動(dòng)力，農(nóng)民的權(quán)益訴求和不滿得不到及時(shí)反映。因此，必須建立和完善農(nóng)民參與社會(huì)保障體系建設(shè)的渠道。可以建立聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)制度，對(duì)涉及農(nóng)民切身權(quán)益的社會(huì)保障問(wèn)題進(jìn)行充分論證，以保障決策的科學(xué)性。讓保障對(duì)象等相關(guān)利益主體充分參與社會(huì)保障決策、監(jiān)督和實(shí)施等相關(guān)環(huán)節(jié)，能夠不斷提高社會(huì)保障的運(yùn)行效率。
（三）理清權(quán)責(zé)關(guān)系，注重法制建設(shè)
政府在農(nóng)村社會(huì)保障制度的制定過(guò)程中需要理清中央政府與地方政府之間、政府與社會(huì)之間的權(quán)責(zé)關(guān)系。解決中央政府有權(quán)無(wú)責(zé)、地方政府有責(zé)無(wú)權(quán)、基層政府有利無(wú)權(quán)無(wú)責(zé)、社會(huì)無(wú)權(quán)無(wú)責(zé)也無(wú)利的制度困境。提高社會(huì)保障的統(tǒng)籌層次，減少政府責(zé)任主體，突出社會(huì)責(zé)任。實(shí)現(xiàn)主要費(fèi)用由中央政府及省級(jí)政府承擔(dān)，制度運(yùn)作權(quán)力交由地方政府并突出其責(zé)任，最后將服務(wù)落實(shí)到村社。
當(dāng)前深化社會(huì)保障改革的一項(xiàng)重要任務(wù)，就是提高社會(huì)保障的立法層次，盡快實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障事業(yè)法制化。加快制訂社會(huì)救助法，同時(shí)，要對(duì)《社會(huì)保險(xiǎn)法》進(jìn)行細(xì)化，加快出臺(tái)社會(huì)救助法、社會(huì)福利法等配套法律，以及進(jìn)一步完善“基金養(yǎng)老保險(xiǎn)條例”“基金醫(yī)療保險(xiǎn)條例”和“最低生活保障條例”等制度，保持制度間有效的協(xié)調(diào)和銜接。在社會(huì)保障決策體制改革上，要實(shí)現(xiàn)由行政機(jī)關(guān)決策向立法機(jī)關(guān)決策轉(zhuǎn)變；在社會(huì)保障監(jiān)管體制改革上，要構(gòu)建行政、司法、社會(huì)監(jiān)督三位一體的監(jiān)督體系。
作者系河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)馬克思主義學(xué)院副教授
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《甘肅社會(huì)科學(xué)》2018年第3期
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