彭華民:制度主義視角下的中國反貧困政策研究

關鍵詞:貧困問題；反貧困政策；制度主義；意識形態；科層體系

貧困問題是人類面臨的最大社會問題之一，人類向貧困宣戰的歷史從古至今從未間斷。社會發展至今，人類已經擁有了高度發達的生產力和豐富的物質財富。然而，在經濟總量增長和人們平均生活水平不斷提高的同時，貧困仍然十分突出。如何消除或緩解貧困仍是擺在當代各國政府面前的一個重大課題。反貧困也是中國面對的重大社會問題。2014年，李克強總理在《政府工作報告》中再次宣布：“我們要繼續向貧困宣戰，決不讓貧困代代相傳” 。

在當代社會中，解決或緩解貧困問題仍然通過兩種基本途徑：一是通過發展市場經濟，不斷增大社會財富的總量，以創造緩解貧困的物質基礎；二是通過更加公平的分配，使社會中的弱勢人群能夠獲得合理的份額。前者是經濟政策或者經濟制度建設的議題，而后者主要是社會政策或者社會制度建設的議題。制度主義強調，貧困并非是社會成員的個人問題，貧困是社會問題，是社會制度帶來的問題。消除貧困最重要的是改革制度。制度是一個社會行動的規則，其中，意識形態（價值）、規則（政策）、科層體系（實施）是制度分析不可缺少的內容元素。因此，采用制度主義視角分析反貧困政策，必須包含三個基本的要素：反貧困社會政策形成的意識形態（價值）、反貧困政策的內容結構體系（規則）以及反貧困政策實施的科層體系（實施）。本文從這幾個方面展開對中國反貧困政策的研究，提出未來需要解決的議題。

一、制度主義視角下貧困界定與中國貧困問題

制度主義分析起源于18—19世紀的德國歷史學派。在歷史學派與經濟學邊際學派的爭論中，歷史學派直指經濟學的邊際分析方法忽視了人類發展歷史在經濟選擇中的作用，由此忽視了人的重要地位。歷史學派的制度分析方法將制度作為經濟和社會發展的要素并且強調它的重要性，在不斷地評判和發展中，制度分析方法在20世紀成為了經濟學制度分析學派的理論基礎。制度主義理論演變出來了經濟學的新制度經濟學（new institutional economics）、社會學的制度主義理論（sociological institutionalism）和以對歷史進行制度分析的歷史制度主義（historical institutionalism）。 制度分析也被引入社會福利領域中，一些學者使用制度分析方法分析貧窮問題。經過多年的研究發展，制度主義有了比較成熟的理論。制度被認為是一個社會中的博弈規則（game of rules），它被用來約束人類的行為。它包括了人類在什么情況下可以做和什么情況下不能做的限制。制度的基本成分有規范（norms）、規則（rules）、慣例（conventions）、價值、習慣和它們的實踐。制度的功能是在一個社會中建立人類生活中穩定的互動結構。帕森斯也認為規則是制度的內容，規則構成社會對于個人的社會角色的期望。帕森斯還認為，制度是一組制度化角色（a complex of institutionalized role）或者是地位關系（status-relationships），它們整合在一個社會體系中；社會體系針對于功能和問題而設立；人們的社會角色、社會地位、社會群體和社會組織是規范和規則的集合和表現。

貧困研究與反貧困政策的第一步是界定貧困的概念。由于貧困是一個復雜的經濟和社會現象，對貧困概念的界定也比較復雜，基本上可以分為兩個取向，一是實證主義的制度主義取向的貧困研究，二是建構主義的文化取向的貧困研究。前者分析以制度為主，對政府政策制定有較大幫助，影響也大。制度主義的研究者和政策制定者從不同的角度分析了貧困的內涵，界定貧困的概念。世界銀行和聯合國開發計劃署等機構在總結了各種觀點的基礎上，對貧困概念做出了比較權威的定義。世界銀行指出：當某些人、某些家庭或某些群體沒有足夠的資源去獲取他們那個社會公認的，一般都能享受到的飲食、生活條件、舒適和參加某些活動的機會，就是處于貧困狀態。世界銀行在后來的報告里還指出，貧困者是指缺少達到最低生活水準的能力的人，其中所指的生活水準不僅包括家庭收入、人均支出，還包括社會福利的內容，如醫療保險、識字能力及公共財產資源的獲得情況。聯合國開發計劃署2001年的《人類發展報告》中有關貧困的定義更具廣泛性和多元性。人類貧困指的是缺乏人類發展最基本的機會和選擇——長壽、健康、體面生活、自由、社會地位、自尊和他人的尊重。減少人類貧困不僅要增加收入，還應該增強貧困人口的資產基礎（包括資金、人力、社會資產、文化資產和環境資產），改善教育和衛生條件，消除性別、民族、年齡和殘疾等原因造成的不利影響，防止這些因素加劇貧困，避免貧困人口無法參與經濟發展過程。國際經濟合作發展組織曾提議，相對貧困是指那些收入相對較少的人士，通常是低于收入的某一個百分比之下的家庭成員被歸入貧困社會群體；這個標準可根據國民收入的增長而提高。 相對貧困概念的應用使得社會可根據經濟發展的變動來讓貧困群體分享經濟發展的成果。相對貧困概念的政策含義是消除貧困是一個國家、一個地區、一個社會為了社會公平進行長期奮斗的目標，因此被世界各個國家政府廣泛接受。

反貧困政策制定的核心之一是政府通過科學的計算方式確定貧困線。我國政府對共同生活的家庭成員人均收入低于當地最低生活保障標準，且符合當地最低生活保障家庭財產狀況規定的家庭，給予最低生活保障。最低生活保障線（低保線）就是我國政府制定的貧困線。另外，國家對無勞動能力、無生活來源且無法定贍養、撫養、扶養義務人，或者其法定贍養、撫養、扶養義務人無贍養、撫養、扶養能力的老年人、殘疾人以及未滿16周歲的未成年人，給予特困人員供養。這些接受社會救助的人群基本上也可以視為貧困人群。

我國人口眾多，貧困群體的數量不小。據民政部統計，截至2013年11月底，全國城市低保對象2070.1萬人，占全國非農人口的4.4%，平均保障標準為362元/人/月；全國農村低保對象5370.8萬人，占農業人口的6.1%，人數比去年同期增長1.3%；平均保障標準為2347元/人/年，月人均補助107元。另外，按照貧困地區劃分，我國農村有8000多萬貧困人口，其中少數民族人口占了相當大的比例，絕大部分貧困地區是少數民族居住的地區。全國592個國家級貧困縣中，有257個是少數民族自治縣。地區貧困問題和族群型貧困已經成為影響中國和諧社會建設和民族發展繁榮的重要障礙之一。除了低保對象之外，截至2013年11月底，全國農村五保供養對象540.4萬人，其中集中供養183.2萬人，集中供養率為33.9%； 2013年1—9月全國實施醫療救助4518萬人次，其中直接救助1261萬人次，資助參保參合3257萬人次，救助封頂線和救助比例有所提升。另外，在教育領域、住房保障等領域接受社會救助的貧困群體人數也不少。因此，我國貧困問題絕非個人家庭、社會組織、社會群體能夠解決的社會問題，而是需要政府介入，制定反貧困政策對貧困者進行救助。反貧困行動的管理是非常嚴峻的問題，需要建立制度，通過制度的力量來回應。這是本文選擇制度主義分析的重要原因。

二、制度主義分析之中國意識形態發展三階段

社會政策分析中意識形態（ideology）是不可缺少的要素，意識形態是關于需要、國家和政策之間關系的相對系統的理論，是政策制定和執行的依據。意識形態具有獨特性、系統性和穩定性的特點，也具有不斷改革和完善的特征。引導中國反貧困政策建設的意識形態在改革后30多年的歷史中不斷改革和調整。中國社會政策的典型意識形態文本來自中國共產黨代表大會報告。中國共產黨代表大會報告具有兩個屬性，它既是黨的政策又是意識形態的獨特表現。因此，本文以中國共產黨十二大到十八大報告為文本，分析三大階段的意識形態變化，為中國反貧困政策分析提供依據。

（一）1979—1987年經濟發展為中心的意識形態階段

黨的十二大提出了建設有中國特色的社會主義的思想。這也是整個新的歷史時期改革開放和現代化建設的意識形態。十二大報告指出，黨和政府新的歷史時期的任務是：團結全國各族人民，自力更生，艱苦奮斗，逐步實現工業、農業、國防和科學技術的現代化，把我國建設成為高度文明、高度民主的社會主義國家。確定從1981年到20世紀末的20年我國經濟建設的奮斗目標是：在不斷提高經濟效益的前提下，力爭使全國工農業的年總產值翻兩番，即由1980年的7100億元增加到2000年的2.8萬億元，使人民生活達到小康水平。在戰略部署上分兩步走：前十年主要是打好基礎，后十年要進入一個新的經濟振興時期；要努力建設高度的社會主義精神文明和高度的社會主義民主。這個階段意識形態的主導思想是積極發展經濟，解決中國當時存在的各種社會問題特別是貧困問題。

在摸著石頭過河的改革發展幾年后，中國共產黨十三大報告系統闡述了關于社會主義初級階段的理論，指出黨和國家的主要任務是發展生產力，推進社會主義現代化建設，黨在社會主義初級階段的基本路線是：領導和團結全國各族人民，以經濟建設為中心，堅持四項基本原則，堅持改革開放，自力更生，艱苦創業，為把我國建設成為富強、民主、文明的社會主義現代化國家而奮斗。大會規定了三步走的經濟發展戰略部署：第一步，解決人民的溫飽問題；第二步，到本世紀末，使人民生活達到小康水平；第三步，到下個世紀中葉，人民生活比較富裕，基本實現現代化。這個階段的意識形態仍然是經濟建設為中心，其余的工作都圍繞提高經濟水平而展開。

（二）1988—2002年社會主義市場體制的意識形態階段

中國進行的以經濟發展為核心的改革引起了巨大的社會震蕩，經濟需要發展，社會需要調整。十四大報告以及通過的黨章修正案寫入了建設有中國特色社會主義的理論，以及黨在社會主義初級階段的基本路線，確立了鄧小平建設有中國特色社會主義理論在全黨的指導地位；明確我國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制。黨的十五大規定了我國跨世紀發展的戰略部署，指出從現在起到新世紀的前十年，是實現現代化建設第二步戰略目標、向第三步戰略目標邁進的關鍵時期，這個時期，建立比較完善的社會主義市場經濟體制，保持國民經濟持續快速健康發展，是必須解決好的兩大課題。在前一期政府確定經濟建設為中心的意識形態基礎上，新一屆政府將社會主義和經濟建設緊密結合，提出建立社會主義市場經濟體制的意識形態目標。政府在尋找社會主義的公平公正與市場經濟的分配原則的結合點，摸著石頭過河，希望既解決經濟發展問題，也解決社會發展問題。

這個階段中國政府在摸索社會主義市場體制與過去經濟體制的區別，討論社會主義市場體制的具體實施措施。

（三）2003—2014社會建設逐步得到重視的意識形態階段

20世紀90年代前后，中國社會不僅僅面對急劇加大的貧富差距，還面對著如何確立新的發展目標的難題。黨的十六大報告指出，我們黨必須始終代表中國先進生產力的發展要求，代表中國先進文化的前進方向，代表中國最廣大人民的根本利益。貫徹三個代表重要思想，關鍵在堅持與時俱進，核心在堅持黨的先進性，本質在堅持執政為民。大會明確提出了全面建設小康社會的奮斗目標：國內生產總值到2020年力爭比2000年翻兩番，綜合國力和國際競爭力明顯增強；社會主義民主法制更加完善，依法治國基本方略得到全面落實；全民族的思想道德素質、科學文化素質和健康素質明顯提高；可持續發展能力不斷增強 。這屆政府的意識形態中仍然堅守經濟發展為中心，提出了內容不太豐富具體的與經濟建設并行的解決社會問題的思路即社會建設。

在經過了二十多年的改革發展后，中國經濟已經讓世界刮目相看。十七大報告提出了深入貫徹落實科學發展觀的要求，具體內容是：在新的發展階段繼續全面建設小康社會、發展中國特色社會主義，必須堅持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀。科學發展觀，是立足社會主義初級階段基本國情，總結我國發展實踐，借鑒國外發展經驗，適應新的發展要求提出來的。科學發展觀，第一要義是發展，核心是以人為本，基本要求是全面協調可持續，根本方法是統籌兼顧。改善民生必須在經濟發展的基礎上，更加注重社會建設，著力保障和改善民生，推進社會體制改革，擴大公共服務，完善社會管理，促進社會公平正義，努力使全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居 。社會建設成為與經濟建設、政治建設和文化建設并行的發展觀。

十八大繼承和發展了十七大精神，積極推進新的發展觀，即從理論上確立科學發展觀是馬克思主義同當代中國實際和時代特征相結合的產物，是馬克思主義關于發展的世界觀和方法論的集中體現，提出了全面建成小康社會目標。要經濟持續健康發展，轉變經濟發展方式取得重大進展，在發展平衡性、協調性、可持續性明顯增強的基礎上，實現國內生產總值和城鄉居民人均收入比2010年翻一番；人民民主不斷擴大；文化軟實力顯著增強；人民生活水平全面提高；資源節約型、環境友好型社會建設取得重大進展。這個意識形態階段強調環境保護，社會建設與經濟建設、政治建設和文化建設、生態文明建設組成五位一體的發展觀。

與前面兩個發展階段的意識形態相比較，十七大和十八大的意識形態非常明確地將民生事業視為關鍵發展內容，確定了社會建設的目標。社會建設從改革開放之始附屬于經濟建設，升級為黨和政府執政意識形態中與經濟建設并行的建設內容。意識形態的變化為反貧困政策從修修補補的補救政策轉型為預防與補救結合的政策體系打下了基礎。

三、制度主義分析之反貧困政策內容結構

我國憲法第四十五條規定，中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家承擔福利提供責任，保障公民免于陷入貧困狀態，或者是幫助公民脫離貧困狀態。各種社會救助政策就是政府福利提供責任的具體制度規定。中國反貧困社會政策主要包括城鄉社會救助政策和農村反貧困行動政策。社會救助政策是最有代表性的反貧困政策，因此，本部分以社會救助政策為主要內容。社會救助是公民因為自然、社會或個人原因生活發生嚴重困難時，由政府和社會對其提供基本物質保障的救助制度，是社會保障體系的重要組成部分。

在中國改革開放后形成了三個不同階段的意識形態。對應意識形態的發展與引導，中國反貧困政策也有相對應的發展。在1979—1987年以經濟發展為中心的意識形態階段，經濟發展是核心，反貧困社會政策基本上都是沿襲過去的政策，反貧困社會政策創新和發展進程非常緩慢。在1988—2002年社會主義市場體制的意識形態階段，經濟建設固然繼續保持中心地位，但由于經濟改革帶來的新貧困問題直接影響了社會穩定和經濟發展，中國政府在這個階段出臺了標志性的反貧困社會政策即1999年頒發的《城市居民最低生活保障條例》，政府第一次以完整的政策形式確立了城市貧困線，結合1994年出臺的《農村五保供養工作條例》 ，基本形成了城鄉結合的反貧困政策體系。在2003—2014社會建設逐步得到重視的意識形態階段，社會建設的地位得到重視和確立，反貧困政策得到快速發展，全覆蓋的社會救助政策體系得以建立。困難群眾生活保障政策結合專項社會救助和緊急社會救助政策，形成了中國特色的反貧困社會政策體系。這個階段密集出臺了多項反貧困社會政策，包括《關于實施農村醫療救助的意見》（民政部、衛生部、財政部等，2003） 、《關于建立城市醫療救助制度試點工作的意見》（民政部、衛生部、財政部等，2005） 、《關于進一步完善城鄉醫療救助制度的意見》（民政部、衛生部、財政部等，2009） 、《關于進一步做好城鄉特殊困難未成年人教育救助工作的通知》   （民政部、教育部，2004） 、《城鎮最低收入家庭廉租住房管理辦法》（建設部、發改委、民政部、財政部等，2003） 、《廉租住房保障辦法》（建設部、發改委、民政部、財政部等，2007） 、《關于公共租賃住房和廉租住房并軌運行的通知》（建設部、發改委、民政部、財政部等，2013）、《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》（國務院，2003） 、《法律援助條例》（國務院，2003） 、《國家自然災害救助應急預案》（國務院，2006）等等。在《城市居民最低生活保障條例》（國務院，19999）出臺后的十多年，在建設小康社會、和諧社會、幸福中國的意識形態引領下，社會政策不斷發展，形成我國反貧困政策內容體系的三大板塊：困難群眾基本生活救助政策；專項救助政策；臨時救助政策。

（一）基本生活救助（保障）社會政策的基本框架和內容

城市居民最低生活保障（以下簡稱城市低保）制度，是我國城市困難群眾基本生活救助體系的核心組成部分。為了規范城市低保制度，保障城市居民基本生活，國務院于1999年頒布實施了《城市居民最低生活保障條例》，《城市居民最低生活保障條例》規定，城市低保的對象為共同生活的家庭成員人均收入低于當地城市低保標準的持非農業戶口的城市居民。具體來講，主要包括以下四類人員：第一，無生活來源、無勞動能力、無法定贍養人、撫養人或扶養人的居民；第二，領取失業救濟金期間或失業救濟期滿仍未重新就業，家庭人均收入低于最低生活保障標準的居民；第三，在職人員和下崗人員在領取工資、基本生活費后以及退休人員領取退休金后，其家庭人均收入仍低于最低生活保障標準的居民；第四，其他家庭人均月收入低于當地最低生活保障標準的居民。為了切實解決農村貧困人口的生活困難，促進農村經濟社會發展，逐步縮小城鄉差距，維護社會公平，經過實踐探索，國務院于2007年發布了《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》 。農村最低生活保障對象是家庭年人均純收入低于當地最低生活保障標準的農村居民，主要是因病殘、年老體弱、喪失勞動能力以及生存條件惡劣等原因造成生活常年困難的農村居民。

在計劃經濟時期，我國農村依托集體經濟建立了以五保戶制度為主的農村社會救助制度。這套制度在防止貧困方面發揮了重要作用。農村經濟體制改革以后，五保戶制度也發生了一些變化。國務院于1994年頒布的農村五保供養工作條例，使得農村的五保供養工作進一步制度化。近年來，農村社會救助工作又取得了新的進展。2006年，國務院頒布了新修訂的《農村五保供養工作條例》，穩固了農村五保供養制度。該條例規定，老年、殘疾或者未滿16周歲的村民，無勞動能力、無生活來源又無法定贍養、撫養、扶養義務人，或者其法定贍養、撫養、扶養義務人無贍養、撫養、扶養能力的，享受農村五保供養待遇。

（二）專項救助社會政策的基本框架和內容  

城鄉醫療救助是我國專項社會救助的重要內容之一。所謂醫療救助是指政府和社會對貧困人口患病而無經濟能力進行治療的人實施專項幫助和支持的行為。民政部、衛生部、財政部于2003年提出了《關于實施農村醫療救助的意見》（以下簡稱《農村醫療救助意見》），2005年國務院辦公廳轉發了民政部、衛生部、勞動保障部、財政部《關于建立城市醫療救助制度試點工作的意見》（以下簡稱《城市醫療救助意見》），分別對城鄉醫療救助工作作出了規定。2009年,民政部、財政部、衛生部、人力資源和社會保障部發布《關于進一步完善城鄉醫療救助制度的意見》，提出進一步完善醫療救助制度、筑牢醫療保障底線的目標；計劃用3年左右時間，在全國基本建立起資金來源穩定，管理運行規范，救助效果明顯，能夠為困難群眾提供方便、快捷服務的醫療救助制度。《城市醫療救助意見》指出，城市醫療救助的對象主要有兩類：一類是城市居民最低生活保障對象中未參加城鎮職工基本醫療保險人員；另一類是已參加城鎮職工基本醫療保險但個人負擔仍然較重的人員和其他特殊困難群眾。依照《農村醫療救助意見》的規定，農村醫療救助的對象也主要有兩類，一類是農村五保戶，農村貧困戶家庭成員；另一類是地方政府規定的其他符合條件的農村貧困農民。

教育救助也是專項救助的內容之一。我國政府一貫重視城鄉特殊困難未成年人的教育救助工作。近年來，各級民政、教育行政部門積極開展教育救助工作，為城鄉特殊困難未成年人提供各種形式的幫助。2004年民政部和教育部聯合發布《關于進一步做好城鄉特殊困難未成年人教育救助工作的通知》，規范了教育救助的對象和目標等內容。對城鄉特殊困難未成年人實施教育救助的對象具體為：持有農村五保供養證的未成年人；屬于城市“三無”對象（即無勞動能力、無生活來源、無法定扶養義務人或雖有法定扶養義務人但扶養義務人無扶養能力）的未成年人；持有城鄉最低生活保障證和農村特困戶救助證家庭的未成年子女；當地政府規定的其他需要教育救助的對象。

住房救助也是專項救助的內容之一。為促進廉租住房制度建設，逐步解決城市低收入家庭的住房困難，在2003年六部委頒布實施的《城鎮最低收入家庭廉租住房管理辦法》基礎上，2007年建設部、發展改革委、民政部、財政部等九部委聯合簽署了《廉租住房保障辦法》并于2007年12月1日起施行。為了完善住房救助制度，住房城鄉建設部、財政部、國家發展改革委2013年聯合印發了《關于公共租賃住房和廉租住房并軌運行的通知》，廉租房制度改為公共租賃房制度。城市低收入住房困難家庭定義為城市和縣人民政府所在地的鎮范圍內，家庭收入、住房狀況等符合市、縣人民政府規定條件的家庭，一般指領取最低生活保障金的家庭和其他特殊困難家庭。

法律援助是我國專項救助的又一項重要內容。所謂法律援助是指為了保障經濟困難公民獲得必要的法律服務，政府提供給他們的法律咨詢、代理、刑事辯護等無償法律服務。為了保障經濟困難的公民獲得必要的法律服務，促進和規范法律援助工作，我國于2003年頒布實施了《法律援助條例》，對法律援助的有關事項作出了規定。《法律援助條例》規定，法律援助的對象主要是經濟困難的公民。在對這些公民法律援助的范圍上，《法律援助條例》對以下三種情況分別作出了規定：代理；刑事辯護；公訴。

流浪乞討人員是“在城市生活無著的流浪、乞討人員”的簡稱，對他們的救助是我國專項救助的又一項重要內容。為了對流浪乞討人員實行救助，保障其基本生活權益，完善社會救助制度，我國在2003年頒布實施了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》（以下簡稱《救助管理辦法》），并同時發布了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法實施細則》（以下簡稱《救助管理辦法實施細則》）。《救助管理辦法》是為了對流浪乞討人員實行救助，保障其基本生活權益，完善社會救助制度而制定出來的。這意味著，流浪乞討人員救助政策的對象是流浪乞討人員。《救助管理辦法實施細則》對這一對象作出了更明確具體的規定，即流浪乞討人員救助政策的對象是指因自身無力解決食宿，無親友投靠，又不享受城市最低生活保障或者農村五保供養，正在城市流浪乞討度日的人員。那些雖有流浪乞討行為，但不具備上述規定情形的人員，不屬于救助對象。

（三）臨時救助社會政策的基本框架和內容

自然災害救助是一種臨時救助。自然災害是指給人類生存帶來危害或損害人類生活環境的自然現象，國務院于2006年發布了《國家自然災害救助應急預案》。災民生活救助即春荒、冬令災民生活救助，其重點是解決因災造成群眾的吃飯、穿衣等方面的生活困難。災害應急救助是指從突發性自然災害發生到災情基本穩定期間，各級民政部門緊急轉移安置災民和對災民實施緊急救助的相關工作。災后重建即災區民房恢復重建，是指因自然災害造成災區群眾住房倒塌或嚴重損壞需要重新建設和修繕的過程。

四、制度主義分析之反貧困政策實施的科層體系

因為中國貧困人口數量不小，中央到地方的政府體系結構較為復雜，形成中國反貧困政策實施管理的復雜的科層體系：第一層中共中央負責反貧困政策制定的意識形態和目標制定，第二層國務院扶貧開發領導小組負責農村反貧困戰略和扶貧行動；國務院民政部門統籌全國社會救助體系建設。國務院民政、衛生計生、教育、住房城鄉建設、人力資源社會保障等部門，按照各自職責負責相應的社會救助管理工作；第三層縣級以上地方人民政府民政、衛生計生、教育、住房城鄉建設、人力資源社會保障等部門，按照各自職責負責本行政區域內相應的社會救助管理工作；第四層鄉鎮人民政府、街道辦事處負責有關社會救助的申請受理、調查審核，具體工作由社會救助經辦機構或者經辦人員承擔。村民委員會、居民委員會協助做好有關社會救助工作。第五層或者不能歸入第五層的是參與反貧困管理與行動的社會力量，包括各種社會組織、各種經濟組織、各種國際組織、各種社會空間等等。

以城市低保為例，城市低保實行地方各級人民政府負責制，具體分工如下：（1）縣級以上地方各級人民政府民政部門具體負責本行政區域內城市低保的管理工作；財政部門按照規定落實城市低保資金；統計、物價、審計、勞動保障和人事等部門分工負責，在各自的職責范圍內負責城市低保的有關工作。（2）縣級人民政府民政部門以及街道辦事處和鎮人民政府（統稱管理審批機關）負責城市低保的具體管理審批工作。（3）居民委員會根據管理審批機關的委托，可以承擔城市低保的日常管理、服務工作。另外，在全國層面，則由民政部負責全國城市低保的業務指導和監督、管理工作。

中國地大物博、氣象萬千，每年都有各種自然災害發生。應急救助實施的科層體系是救助體系中另外一類嚴密的組織結構。災害救助包括收集、掌握和上報災情，災害應急響應以及救災工作的監督和管理。各級民政部門根據災害發展態勢和程序，及時啟動本級災害救助應急預案，采取應急救助措施，確保24小時內各項措施落實到位。應急救助的體系分為四層，分別由各級民政部分負責。

縣級民政部門的應急救助功能包括：（1）根據災情，及時啟動災害救助應急預案。（2）及時轉移安置受災群眾，保障災民生命安全。（3）確保災民基本生活，滿足衣食住行基本需要。（4）向地（市）級民政部門報告救災工作開展情況，并提出救災需求。（5）提交救災應急資金的使用和報告。

地(市)級民政部門的應急救助功能包括：（1）根據災情，及時啟動本級災害應急救助預案，并督促和檢查縣級災害應急救助預案的實施。（2）及時向災區派出救災工作組，了解災情和指導縣級民政部門救災工作的開展。（3）根據災情和救災需要，及時向災區撥付本級救災應急資金和物資，指導縣級民政部門妥善安置災民，確保災民基本生活。（4）及時向省級民政部門報告救災工作開展情況，并提出救災需求。（5）提交應急救災資金的使用和報告。

省部級民政部門的應急救助功能包括：（1）根據災情，及時啟動本級災害應急救助預案，并督促和檢查地（市）級災害應急救助預案的實施。（2）根據災情，及時向災區派出救災工作組，了解災情和指導地（市）民政部門開展救災工作。（3）根據災情和救災工作需要，及時向災區撥付本級救災應急資金和物資，妥善安置災民，確保災民基本生活。（4）災情嚴重，地方政府救災投入難以解決災區困難時，省級民政部門、財政部門可申請救災應急資金。（5）提交救災應急資金的撥付和使用情況的報告。

國家民政部的應急救助功能包括：（1）救災應急工作。參照《民政部應對自然災害工作規程》開展救災應急工作，并及時將救災應急響應情況通報災區的省級民政部門。（2）救災應急資金的撥付。根據國務院指示或省級民政和財政部門救災應急資金申請，民政部提出救災應急資金補助方案商財政部，兩部在3天內完成撥付。（3）及時調撥救災物資。根據省級民政部門的申請，及時擬定救災物資調撥方案，組織物資及時調撥至災區一線。

五、結 語

以制度主義為分析視角可以清楚地看到：引導中國反貧困政策建設的意識形態有三個不同的階段。中國政府制定政策的意識形態發生了轉型，從經濟建設為中心到建設社會主義市場經濟體制，再到建設和諧社會，從建設和諧社會到社會建設與其它建設并重，形成民生為本的五位一體建設體系。因此，中國反貧困政策的背景是中國從經濟建設為中心走向五位一體的社會建設。在改革開放三十多年中，與意識形態發展三個階段相對應，中國反貧困政策發展也經歷了三個階段，已經形成了獨特的、種類多元的、覆蓋全體貧困群體類型的體系。其中，困難群眾基本生活救助是反貧困政策中覆蓋面最廣的政策；專項救助政策是針對特殊群體和特殊困難的政策，涉及醫療救助、教育救助、住房救助、法律救助、流浪者救助等方面；三是臨時救助政策，如災害救助等等。中國反貧困政策的發展滿足了不少家庭的基本生活需要，為民生為本的社會建設可持續發展提供了有力的保障。

通過制度主義視角下三個意識形態發展階段特征、反貧困社會政策三個板塊內容結構以及實施政策的科層體系分析發現，中國反貧困社會政策雖然有很大的發展，但仍然存在以下問題：首先，在中國加入全球經濟一體和經濟轉型的過程中，我國的貧困問題會出現新的特點，如，城市貧困可能出現代際傳遞、長期化和穩固化，貧困地區結構化特征可能進一步突出，流動人口中貧困群體被社會排斥的問題會更加突出。目前的反貧困政策還不能完全有效地應對新的貧困問題，需要積極調整完善。其次，反貧困政策中的能力建設內容還比較薄弱。除了部分因為年齡和健康原因不能自我脫貧的貧困者外，能力建設政策的制定和有效實施能夠幫助有潛能的貧困者自己脫貧，或者幫助貧困家庭脫貧。因此，反貧困政策應該推動對貧困者救助的資金、服務和機會并重，資金幫助貧困者解決基本生活需要滿足，服務幫助貧困者提升自己的能力，機會幫助貧困者發展。目前我國的反貧困政策重經濟救助，服務救助和機會救助還比較薄弱，還有較大的發展空間，應該加快發展。最后，反貧困政策發展要與經濟發展緊密結合，反貧困政策發展要與社會建設緊密結合。在社會治理的思路指導下，通過鄰里互助、社區建設等途徑增強貧困社區自我脫貧的能力。通過建立統一和高效運作的科層體制，將政府政策、市場力量和各種社會力量整合起來，逐漸形成具有中國特色的整合的反貧困制度，有效地減少和消除貧困問題。

中國鄉村發現網轉自：《社會建設》2014年1期

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