編者按
今年兩會，李克強總理在政府工作報告中明確提出：要重點建立健全“人地錢”掛鉤政策。這是中央對我國新型城鎮化發展的一個重大決策，也是中央決策層對我國今后一段時期如何持續、科學、健康地走好城鎮化發展之路實現認識上的重大深化的結果。然而，“人地錢”掛鉤政策究竟應包含哪些實踐內容，如何結合我國城鎮化發展的現狀發揮好“人地錢”掛鉤的政策效應？一系列問題，需要各方思考與探究。
2013年開始，北京大學城市與環境學院聯合河南省新鄉市國土資源局，對新型城鎮化進程中“人地”掛鉤政策進行了調查研究，提出了“人業地錢”相聯系的思路，并對人地掛鉤政策和增減掛鉤政策的區別、人地掛鉤政策在實施過程中存在的問題以及現有的人地掛鉤模式等進行了較為深入的分析。為此，本刊特組織刊發相關文章，以期進一步引發讀者對“人地錢”掛鉤政策的探析，以便為“人地錢”掛鉤政策的實踐探索提供借鑒與參考。
新型城鎮化的政策深化
多年來，在城鎮化加速發展的進程中，城鎮和村鎮建設用地集約化程度低、人均用地規模過大、土地利用粗放等問題越來越嚴重。有關調查統計表明：1990年～2000年，土地城鎮化的速度是人口城鎮化速度的1.71倍；2000年～2010年，這一指標上升到1.85倍。根據發達國家經驗，土地城鎮化和人口城鎮化速度之比值在1.12左右是比較合理的。
土地城鎮化快于人口城鎮化，直接導致城鎮化用地浪費、城市擴張過快等問題。與此同時，農村的宅基地、鄉鎮企業用地等建設用地卻由于人口的流出和產業的衰敗而大量閑置。城鎮化的加快發展和鄉鎮經濟的不斷增長，使得保護耕地維護糧食安全與占用耕地保障發展用地的矛盾日益凸顯，人地關系不協調的問題也愈加突出。在此背景下，如何推進新型城鎮化健康可持續發展，就需要有新的政策出臺。
今年兩會，李克強總理在政府工作報告中明確提出，要加快農業轉移人口市民化，深化戶籍制度改革，放寬城鎮落戶條件，建立健全“人地錢”掛鉤政策。之前，在《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》中已提到了“人地錢”掛鉤的概念。事實上，早在2008年，《國務院辦公廳轉發發展改革委關于2008年深化經濟體制改革工作意見的通知》（國辦發〔2008〕103號）中就已提出：“推進城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤、城鎮建設用地增加規模與吸納農村人口定居規模相掛鉤的試點工作。”其后，在《國務院關于印發全國主體功能區規劃的通知》（國發〔2010〕46號）中規定：“按照不同主體功能區的功能定位和發展方向，實行差別化的土地利用和土地管理政策，科學確定各類用地規模。確保耕地數量和質量，嚴格控制工業用地增加，適度增加城市居住用地，逐步減少農村居住用地，合理控制交通用地增長。探索實行地區之間人地掛鉤的政策，城市化地區建設用地的增加規模要與吸納外來人口定居的規模掛鉤。”更早可追溯到2004年，《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔2004〕28號）中提出，“鼓勵農村建設用地整理，城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤”，即建設用地增減掛鉤政策。
從增減掛鉤到“人地”掛鉤，再到“人地錢”掛鉤政策的推出，是一個對推進新型城鎮化的認識不斷深化的過程。
“人地錢”掛鉤的內涵
新型城鎮化是以人為核心的城鎮化，所以，“人地錢”掛鉤的內涵應當是“以人為根本，以業為核心，以地為保障，以錢為支撐。”也就是將人的流動與土地流轉掛鉤，建設用地的增長與城市人口規模擴大掛鉤，人的安置與產業發展提供的就業掛鉤。城鎮的產業發展為流動人口提供就業保障，人口流動為產業發展提供勞動力，土地在整個過程中實現載體的作用。其中，城市產業的發展和對流動人口就業的帶動是核心。“人地錢”掛鉤的本質是通過產業的發展帶動人口、土地和資金等要素流動，在此過程中促進城鎮化和城鄉統籌發展。因此，“人地錢”掛鉤可理解為：依據土地利用總體規劃和區域社會經濟發展規劃，為解決城鎮化進程中人地矛盾、協調人口城鎮化與土地城鎮化的關系，以區域城鄉建設用地和耕地動態平衡為前提，以保證城市發展、保護糧食安全、保障農民權益為目標，通過區域建設用地總量管控、交易規模上限控制、土地綜合整治等措施，最終實現城鎮建設用地增加規模與吸納農村人口進入城市定居規模相掛鉤、城市化地區建設用地增加規模與吸納外來人口進入城市定居規模相掛鉤，引導區域內人口要素和土地資源合理配置，促進城鎮化進程中地區之間、城鄉之間人地關系協調發展的土地利用管理舉措。
“人地錢”掛鉤政策應發揮的作用
“人地錢”掛鉤政策的實行，是合理推動“四化”進程的有效措施。一方面，通過農村土地綜合整治，促進農地規模化經營，從而有效實現農業現代化；另一方面，通過建設用地指標向城鎮流轉，滿足城市及產業園區的經濟發展和產業升級需要，助力新型工業化。同時，在建設用地向城鎮流轉的過程中，通過勞動力轉移和新型農村社區等形式，促進人口城鎮化與土地城鎮化協調發展，結合戶籍制度改革和就地城鎮化等模式，創新性地推動新型城鎮化。而建立資金、人口、土地流動的數據庫和指標交易平臺等形式，又使“人地錢”掛鉤成為應用信息化發展的一項可行性嘗試。
實施“人地錢”掛鉤政策，可以盤活土地存量，提高土地利用效益，優化要素配置，解決“人”和“地”的問題，破解土地制約瓶頸，緩解城鄉建設用地壓力，解決土地、人口城鎮化不同步問題。從而實現城鄉之間、區域之間“人-地”關系的協調發展。
“人地錢”掛鉤政策將城市建設用地的增加與城市人口增加相掛鉤，通過城市人口流動和增長合理管控城市建設用地的增加，通過建設用地指標流轉和土地發展權空間轉移實現城鄉土地之間、集體和國有土地之間的機會公平，通過合理的收益分配機制實現城鄉發展的利益公平。
“人地錢”掛鉤政策應達到的目標
“人地錢”掛鉤作為一項涉及土地流轉、人口城鎮化和社會經濟發展的新政策，從其理論內涵出發，具體實施應實現提出“三保兩促一協調”的目標。
“三保”：即保證城市發展、保護糧食安全和保障農民權益。
保證城市發展，是指“人地錢”掛鉤實施過程中，在城市層面要保證城鎮化的有序、健康推進，通過產業結構優化合理引導人口城鎮化，提高城鎮化質量，實現人口城鎮化和土地城鎮化的協調發展。
保護糧食安全，是指在農村層面要嚴格執行占補平衡，保護耕地總量不減少，同時考慮項目區的耕地質量和數量平衡，維護糧食安全。
保障農民權益，是指通過確權、安置、收益返還等手段切實保護農民的土地權利，在政策實施過程中要充分尊重農民意愿，保證參與的農民享有知情權和決策權。從城市地區而言，要通過產業發展帶動進城農民的各項就業、居住的合理安置，提供醫療養老等社會保障，落實其作為城市居民的基本權利。
“兩促”：即促進城鄉土地的集約節約利用、促進農村土地資產的價值顯化。
通過土地綜合整治，挖掘土地利用潛力。以河南為例：全省農村人均建設用地約248平方米，若能通過土地綜合整治降到國家確定的人均150平方米的標準，理論上全省農村有900多萬畝的整治空間。同時，實現農用地集中連片，促進土地規模化經營，確保了耕地面積不減少和質量不降低，增加了土地使用的集約度，為城鎮化提供了強有力的支撐。
土地資源通過交易變成資本，進行開發建設又形成資產，物化后土地的財富增加。根據土地發展權理論，通過指標交易，把土地資源變成資本，使土地資產得到顯化，有助于遠離城市區的土地資源公平公正合理地分配，從而使農民通過交易獲得收益。“人地錢”掛鉤政策旨在建立城鄉統一的土地市場，顯化農村土地的資源、資產和資本價值作用，保證農民獲得應得的土地增值收益外，地隨人走的土地流轉模式也為流向城市和新型農村社區的人口提供了城鎮化后的生活環境改善、社會保障和就業機會增加等各項權益保證。
“一協調”：即實現城鄉之間、區域之間人地關系的協調發展。現階段，城鄉之間、不同區域之間的經濟發展不均衡現象突出，均衡發展和共同富裕需要更長期的努力和探索。“人地錢”掛鉤政策通過將土地利用指標同人口流動掛鉤，有效地整合了土地資源，是土地資源的配置優化；在適宜發揮土地經濟效益的區位配置建設用地，在適宜發揮土地生態效益和糧食安全的地方配置耕地。這樣一方面可以實現土地的規模效應，另一方面有利于區域內各地區優勢的發揮，最終實現城鄉統籌和區域均衡發展。
“人地錢”掛鉤政策的實施方案和運行機制
通過調研和案例分析，我們認為，“人地錢”掛鉤政策應從“以人為根本、以業為核心、以地為保障、以錢為支撐”的總體思路出發進行方案設計。以人為根本，就是由人口增長決定掛鉤規模，促進人的城鎮化，從“量”和“質”兩方面實現“人”的掛鉤。城市吸納的人口規模決定掛鉤規模。以業為核心，就是在城市地區支撐產業發展，落實就業吸納。通過與城市產業發展相結合，新社區配建商鋪、發展高效農業，落實產業對人口的就業吸納。 以地為保障，完成土地指標配置和流轉，保證糧食安全；通過指標流轉實現土地發展權的空間置換；通過土地綜合整治，增加耕地數量、提升耕地質量，保證糧食安全。以錢為保障，拓寬資金渠道，完善收益分配。通過積極拓寬資金渠道，探索建立農村宅基地使用權的抵押制度和方法。指標收益依據土地發展權的權屬予以合理分配。
從“人、業、地、錢”4個核心要素出發，分別對應了產業發展、人口流動、指標產生和指標交易的4個“人地錢”掛鉤的重要環節。其中，通過城市產業發展和農村農業現代化，促進從農村地區向城鎮地區的人口流動，保障城市和新型農村社區已轉移人口的就業，促進人的城鎮化；通過人口流動實現土地整理，依托土地綜合整治（拆舊和復墾）、新型農村社區的建設（建新）產生節余建設用地指標；進而將產生的指標進行指標交易，完成交易后，在城鎮地區指標落地，為城鎮產業和已轉移人口提供了發展空間，在農村地區收益返還用于土地綜合整治和農業現代化發展，又反過來促進了城鎮地區和農村地區的產業發展。最終形成了城鄉土地優化配置、產業可持續發展、人口合理轉移、資金鏈長效運轉的“人地錢”掛鉤的良性循環發展實施方案（見圖1）。
根據以上設計方案，實施四要素聯動的運行機制（見圖2）。
“人業地錢”四大要素具體掛鉤聯動為：
1.“人”——掛鉤人口規模
掛鉤的人口規模大小取決于從農村進入城市定居的外來人口數量的多少，判定的標準為“人口城鎮化”，年度新增的城鎮化人口規模決定了年度的人地掛鉤實施規模。
掛鉤的規模大小可以從需求（城鎮地區）和供給（農村）地區兩個方面來確定，掛鉤的需求大小由新增城鎮化人口和人均城市建設用地標準共同決定，而供給的大小則由農村地區符合條件的掛鉤人口的建設用地節余總量大小決定。由于從農村凈遷出的人口數量和城鎮凈遷入的人口數量是相同的，但當前農村地區的人均建設用地面積大于城鎮地區的人均建設用地面積，因此掛鉤的供給量大于需求量。人地掛鉤的需求量為年度的基本掛鉤規模，供給量則為年度可實施掛鉤規模，實際操作中的掛鉤應該控制在基本掛鉤規模之內。
掛鉤人口可分成三大類：第一類是完全城鎮化人口，即永久定居在城鎮中，不需要留有宅基地的人口；第二類是半城鎮化人口，即進城務工人員，但還需要留有宅基地的；第三類是低城鎮化人口，即遷至新型農村社區居住，留有宅基地的人口。這三類人的城鎮化程度和質量是不同的，城鎮不同程度地在居住、就業和公共服務等方面吸納了這部分人口，所以他們可以掛鉤的建設用地指標面積也是不同的（圖3）。
掛鉤的用地指標是從各個村莊的節余建設用地中產生的，關系到各個村集體和農民的切身利益，所以首先要對集體建設用地進行確權登記，明確村集體中各個農戶使用的建設用地面積大小。確權登記工作是核算各農戶、各村集體可以進行掛鉤的指標面積的基礎，也是進一步形成科學的收益分配制度的基礎。
2.“業”——掛鉤就業的吸納
“業”是“人地錢”掛鉤的動力，是指產業發展對就業人口的吸納，包括“農村人口進入城市定居”和“外來人口進入城市定居”。
3.“地”——用地指標的流轉
“人地錢”掛鉤中的“地”，一方面是指城鎮建設用地，一方面是指農村集體土地，此外也指與人口相關聯的建設用地掛鉤指標，來源于由于人口遷移而造成的農村集體建設用地節余部分。節余的農村集體建設用地含有“農轉用”的土地發展權，旨在通過掛鉤指標的交易流轉實現土地的“空間置換”，讓農村和農民分享城市化發展的成果（見圖4）。
4.“錢”——資金籌集和收益的分配
“錢”主要包括籌集的實施資金和土地指標交易產生的收益。從資金的籌集、使用，到最后指標交易價款的分配，資金鏈要實現閉合，產生的收益要覆蓋成本，“人地錢”掛鉤政策才可以持續的開展。
（1）資金籌集可以從6個渠道獲取：①建設用地指標和補充耕地指標交易收益；②省、市、縣級財政專項補貼；③金融機構貸款；④相關行政管理收入；⑤其他涉農資金；⑥社會資金。
（2）收益分配。從土地發展權的角度討論收益分配。土地的潛在發展價值有3個釋放的過程。第一步是從遠郊農村土地的“農轉非”；第二步是指標從遠郊流轉到人地掛鉤項目區，區位價值得到了提升；第三步是從集體建設用地轉為可以出讓的國有建設用地。上述的3個釋放過程分別對應土地發展權的3個部分：a.用途改變；b.級差地租Ⅱ；c.規劃和空間管制政策紅利（見圖5）。
“用途改變”屬于土地使用者擁有的開發建設權利，其對土地價值的提升取決于其所有者或使用者在其上的投入，因而土地增值收益應當屬于“私人”（土地使用權人）所有。人地掛鉤指標的收益，僅僅代表了指標所包含的“農轉用”土地發展權的價值，因此，應當屬于原有節余集體建設用地的使用者。
級差地租II在指標與近郊地塊結合的時候釋放出來。近郊地塊良好的區位價值再用上指標的“建設用地”功能，使得地塊的區位價值得以釋放。由于這種土地的增值是由于城市發展帶來的區位改善而產生，因此，其收益應當屬于公有。級差地租II的收益可以在政府、近郊地塊所有權人和指標生產方之間共享。
在現行土地管理制度下，國有建設用地與集體建設用地尚未能完全實現“同地同權”，因此，近郊的集體建設用地轉變為國有建設用地的過程中，還存在一個規劃和空間管制政策紅利。這個政策紅利是基于規劃和空間管制來控制的，而規劃和空間管制都是從公共利益出發的，因此，這個政策紅利所產生的收益應當歸政府所有，同時應規定其收益只可以用于基礎設施建設和公共服務配套等公共利益行為。
用途改變部分的土地發展權是屬于指標產出地的農村所有，所以指標收益在扣除拆舊補償等各項成本后，剩余價款應該返還給集體經濟組織和農民。具體而言，“人地錢”掛鉤實施中涉及到四部分的投資行為：一是集體建設用地的拆舊、騰退，屬于掛鉤指標產生的成本，最終的承擔資金為指標價款；二是拆舊后土地的平整、復墾，屬于耕地占補平衡指標產生的成本，最終的承擔資金為指標價款；三是土地綜合整治中的農田整治等，屬于新一輪的投資行為，受益方是國家和本村農民，最終的承擔資金為財政專項補貼和指標價款；四是新型農村社區建設，屬于村集體改善環境和農民改善居住的投資行為，最終承擔的資金為指標收益和自有資金。
“人地錢”掛鉤政策的操作模式
“人地錢”掛鉤政策工作的開展，涉及到“四大環節、九大步驟”，即人口測算、土地整治、指標交易、項目落地這四大環節及核定人口、測算規模、編制規劃、評估立項、建新拆舊、復墾驗收、交易指標、分配收益、指標落地這九大步驟。
四大環節中，人口測算環節對城市地區的人地掛鉤規模和農村地區的掛鉤指標進行測算，包括核定人口、測算規模和編制規劃3個步驟；土地整治環節則要經過立項、建新、拆舊、復墾和驗收，包括評估立項、建新拆舊和復墾驗收這3個步驟；指標交易環節包括指標進入交易市場交易和收益的分配，包括了交易指標和收益分配這兩個步驟；項目落地則是城市用地項目的審核和指標落地。
作者分別供職于北京大學城市與環境學院、河南省新鄉市國土資源局
中國鄉村發現網轉自：中國土地
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