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2025年5月15日 星期四

馮長春等:新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中人地錢掛鉤政策探析

[ 作者:馮長春?沈昊婧?王鋒?  文章來源:中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)  點(diǎn)擊數(shù):797 更新時間:2016-05-05 錄入:王惠敏 ]

編者按

今年兩會,李克強(qiáng)總理在政府工作報告中明確提出:要重點(diǎn)建立健全“人地錢”掛鉤政策。這是中央對我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的一個重大決策,也是中央決策層對我國今后一段時期如何持續(xù)、科學(xué)、健康地走好城鎮(zhèn)化發(fā)展之路實(shí)現(xiàn)認(rèn)識上的重大深化的結(jié)果。然而,“人地錢”掛鉤政策究竟應(yīng)包含哪些實(shí)踐內(nèi)容,如何結(jié)合我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)狀發(fā)揮好“人地錢”掛鉤的政策效應(yīng)?一系列問題,需要各方思考與探究。 

2013年開始,北京大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院聯(lián)合河南省新鄉(xiāng)市國土資源局,對新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中“人地”掛鉤政策進(jìn)行了調(diào)查研究,提出了“人業(yè)地錢”相聯(lián)系的思路,并對人地掛鉤政策和增減掛鉤政策的區(qū)別、人地掛鉤政策在實(shí)施過程中存在的問題以及現(xiàn)有的人地掛鉤模式等進(jìn)行了較為深入的分析。為此,本刊特組織刊發(fā)相關(guān)文章,以期進(jìn)一步引發(fā)讀者對“人地錢”掛鉤政策的探析,以便為“人地錢”掛鉤政策的實(shí)踐探索提供借鑒與參考。

馮長春等:新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中人地錢掛鉤政策探析(圖1)

馮長春等:新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中人地錢掛鉤政策探析(圖2)

馮長春等:新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中人地錢掛鉤政策探析(圖3)

馮長春等:新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中人地錢掛鉤政策探析(圖4)

馮長春等:新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中人地錢掛鉤政策探析(圖5)

馮長春等:新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中人地錢掛鉤政策探析(圖6)  

新型城鎮(zhèn)化的政策深化

多年來,在城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的進(jìn)程中,城鎮(zhèn)和村鎮(zhèn)建設(shè)用地集約化程度低、人均用地規(guī)模過大、土地利用粗放等問題越來越嚴(yán)重。有關(guān)調(diào)查統(tǒng)計表明:1990年~2000年,土地城鎮(zhèn)化的速度是人口城鎮(zhèn)化速度的1.71倍;2000年~2010年,這一指標(biāo)上升到1.85倍。根據(jù)發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn),土地城鎮(zhèn)化和人口城鎮(zhèn)化速度之比值在1.12左右是比較合理的。

土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化,直接導(dǎo)致城鎮(zhèn)化用地浪費(fèi)、城市擴(kuò)張過快等問題。與此同時,農(nóng)村的宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地等建設(shè)用地卻由于人口的流出和產(chǎn)業(yè)的衰敗而大量閑置。城鎮(zhèn)化的加快發(fā)展和鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的不斷增長,使得保護(hù)耕地維護(hù)糧食安全與占用耕地保障發(fā)展用地的矛盾日益凸顯,人地關(guān)系不協(xié)調(diào)的問題也愈加突出。在此背景下,如何推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化健康可持續(xù)發(fā)展,就需要有新的政策出臺。

今年兩會,李克強(qiáng)總理在政府工作報告中明確提出,要加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化,深化戶籍制度改革,放寬城鎮(zhèn)落戶條件,建立健全“人地錢”掛鉤政策。之前,在《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》中已提到了“人地錢”掛鉤的概念。事實(shí)上,早在2008年,《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)發(fā)展改革委關(guān)于2008年深化經(jīng)濟(jì)體制改革工作意見的通知》(國辦發(fā)〔2008〕103號)中就已提出:“推進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤、城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)村人口定居規(guī)模相掛鉤的試點(diǎn)工作?!逼浜?,在《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)全國主體功能區(qū)規(guī)劃的通知》(國發(fā)〔2010〕46號)中規(guī)定:“按照不同主體功能區(qū)的功能定位和發(fā)展方向,實(shí)行差別化的土地利用和土地管理政策,科學(xué)確定各類用地規(guī)模。確保耕地數(shù)量和質(zhì)量,嚴(yán)格控制工業(yè)用地增加,適度增加城市居住用地,逐步減少農(nóng)村居住用地,合理控制交通用地增長。探索實(shí)行地區(qū)之間人地掛鉤的政策,城市化地區(qū)建設(shè)用地的增加規(guī)模要與吸納外來人口定居的規(guī)模掛鉤?!备缈勺匪莸?004年,《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》(國發(fā)〔2004〕28號)中提出,“鼓勵農(nóng)村建設(shè)用地整理,城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”,即建設(shè)用地增減掛鉤政策。

從增減掛鉤到“人地”掛鉤,再到“人地錢”掛鉤政策的推出,是一個對推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的認(rèn)識不斷深化的過程。

“人地錢”掛鉤的內(nèi)涵

新型城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化,所以,“人地錢”掛鉤的內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)是“以人為根本,以業(yè)為核心,以地為保障,以錢為支撐?!币簿褪菍⑷说牧鲃优c土地流轉(zhuǎn)掛鉤,建設(shè)用地的增長與城市人口規(guī)模擴(kuò)大掛鉤,人的安置與產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供的就業(yè)掛鉤。城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展為流動人口提供就業(yè)保障,人口流動為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供勞動力,土地在整個過程中實(shí)現(xiàn)載體的作用。其中,城市產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和對流動人口就業(yè)的帶動是核心?!叭说劐X”掛鉤的本質(zhì)是通過產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶動人口、土地和資金等要素流動,在此過程中促進(jìn)城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。因此,“人地錢”掛鉤可理解為:依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃,為解決城鎮(zhèn)化進(jìn)程中人地矛盾、協(xié)調(diào)人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化的關(guān)系,以區(qū)域城鄉(xiāng)建設(shè)用地和耕地動態(tài)平衡為前提,以保證城市發(fā)展、保護(hù)糧食安全、保障農(nóng)民權(quán)益為目標(biāo),通過區(qū)域建設(shè)用地總量管控、交易規(guī)模上限控制、土地綜合整治等措施,最終實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)村人口進(jìn)入城市定居規(guī)模相掛鉤、城市化地區(qū)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納外來人口進(jìn)入城市定居規(guī)模相掛鉤,引導(dǎo)區(qū)域內(nèi)人口要素和土地資源合理配置,促進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間人地關(guān)系協(xié)調(diào)發(fā)展的土地利用管理舉措。

“人地錢”掛鉤政策應(yīng)發(fā)揮的作用

“人地錢”掛鉤政策的實(shí)行,是合理推動“四化”進(jìn)程的有效措施。一方面,通過農(nóng)村土地綜合整治,促進(jìn)農(nóng)地規(guī)?;?jīng)營,從而有效實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化;另一方面,通過建設(shè)用地指標(biāo)向城鎮(zhèn)流轉(zhuǎn),滿足城市及產(chǎn)業(yè)園區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)升級需要,助力新型工業(yè)化。同時,在建設(shè)用地向城鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)的過程中,通過勞動力轉(zhuǎn)移和新型農(nóng)村社區(qū)等形式,促進(jìn)人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展,結(jié)合戶籍制度改革和就地城鎮(zhèn)化等模式,創(chuàng)新性地推動新型城鎮(zhèn)化。而建立資金、人口、土地流動的數(shù)據(jù)庫和指標(biāo)交易平臺等形式,又使“人地錢”掛鉤成為應(yīng)用信息化發(fā)展的一項(xiàng)可行性嘗試。

實(shí)施“人地錢”掛鉤政策,可以盤活土地存量,提高土地利用效益,優(yōu)化要素配置,解決“人”和“地”的問題,破解土地制約瓶頸,緩解城鄉(xiāng)建設(shè)用地壓力,解決土地、人口城鎮(zhèn)化不同步問題。從而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間“人-地”關(guān)系的協(xié)調(diào)發(fā)展。

“人地錢”掛鉤政策將城市建設(shè)用地的增加與城市人口增加相掛鉤,通過城市人口流動和增長合理管控城市建設(shè)用地的增加,通過建設(shè)用地指標(biāo)流轉(zhuǎn)和土地發(fā)展權(quán)空間轉(zhuǎn)移實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地之間、集體和國有土地之間的機(jī)會公平,通過合理的收益分配機(jī)制實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展的利益公平。

“人地錢”掛鉤政策應(yīng)達(dá)到的目標(biāo)

“人地錢”掛鉤作為一項(xiàng)涉及土地流轉(zhuǎn)、人口城鎮(zhèn)化和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新政策,從其理論內(nèi)涵出發(fā),具體實(shí)施應(yīng)實(shí)現(xiàn)提出“三保兩促一協(xié)調(diào)”的目標(biāo)。

“三?!保杭幢WC城市發(fā)展、保護(hù)糧食安全和保障農(nóng)民權(quán)益。

保證城市發(fā)展,是指“人地錢”掛鉤實(shí)施過程中,在城市層面要保證城鎮(zhèn)化的有序、健康推進(jìn),通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化合理引導(dǎo)人口城鎮(zhèn)化,提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量,實(shí)現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)發(fā)展。

保護(hù)糧食安全,是指在農(nóng)村層面要嚴(yán)格執(zhí)行占補(bǔ)平衡,保護(hù)耕地總量不減少,同時考慮項(xiàng)目區(qū)的耕地質(zhì)量和數(shù)量平衡,維護(hù)糧食安全。

保障農(nóng)民權(quán)益,是指通過確權(quán)、安置、收益返還等手段切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)利,在政策實(shí)施過程中要充分尊重農(nóng)民意愿,保證參與的農(nóng)民享有知情權(quán)和決策權(quán)。從城市地區(qū)而言,要通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動進(jìn)城農(nóng)民的各項(xiàng)就業(yè)、居住的合理安置,提供醫(yī)療養(yǎng)老等社會保障,落實(shí)其作為城市居民的基本權(quán)利。

“兩促”:即促進(jìn)城鄉(xiāng)土地的集約節(jié)約利用、促進(jìn)農(nóng)村土地資產(chǎn)的價值顯化。

通過土地綜合整治,挖掘土地利用潛力。以河南為例:全省農(nóng)村人均建設(shè)用地約248平方米,若能通過土地綜合整治降到國家確定的人均150平方米的標(biāo)準(zhǔn),理論上全省農(nóng)村有900多萬畝的整治空間。同時,實(shí)現(xiàn)農(nóng)用地集中連片,促進(jìn)土地規(guī)?;?jīng)營,確保了耕地面積不減少和質(zhì)量不降低,增加了土地使用的集約度,為城鎮(zhèn)化提供了強(qiáng)有力的支撐。

土地資源通過交易變成資本,進(jìn)行開發(fā)建設(shè)又形成資產(chǎn),物化后土地的財富增加。根據(jù)土地發(fā)展權(quán)理論,通過指標(biāo)交易,把土地資源變成資本,使土地資產(chǎn)得到顯化,有助于遠(yuǎn)離城市區(qū)的土地資源公平公正合理地分配,從而使農(nóng)民通過交易獲得收益。“人地錢”掛鉤政策旨在建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場,顯化農(nóng)村土地的資源、資產(chǎn)和資本價值作用,保證農(nóng)民獲得應(yīng)得的土地增值收益外,地隨人走的土地流轉(zhuǎn)模式也為流向城市和新型農(nóng)村社區(qū)的人口提供了城鎮(zhèn)化后的生活環(huán)境改善、社會保障和就業(yè)機(jī)會增加等各項(xiàng)權(quán)益保證。

“一協(xié)調(diào)”:即實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間人地關(guān)系的協(xié)調(diào)發(fā)展。現(xiàn)階段,城鄉(xiāng)之間、不同區(qū)域之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡現(xiàn)象突出,均衡發(fā)展和共同富裕需要更長期的努力和探索?!叭说劐X”掛鉤政策通過將土地利用指標(biāo)同人口流動掛鉤,有效地整合了土地資源,是土地資源的配置優(yōu)化;在適宜發(fā)揮土地經(jīng)濟(jì)效益的區(qū)位配置建設(shè)用地,在適宜發(fā)揮土地生態(tài)效益和糧食安全的地方配置耕地。這樣一方面可以實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)模效應(yīng),另一方面有利于區(qū)域內(nèi)各地區(qū)優(yōu)勢的發(fā)揮,最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和區(qū)域均衡發(fā)展。

“人地錢”掛鉤政策的實(shí)施方案和運(yùn)行機(jī)制

通過調(diào)研和案例分析,我們認(rèn)為,“人地錢”掛鉤政策應(yīng)從“以人為根本、以業(yè)為核心、以地為保障、以錢為支撐”的總體思路出發(fā)進(jìn)行方案設(shè)計。以人為根本,就是由人口增長決定掛鉤規(guī)模,促進(jìn)人的城鎮(zhèn)化,從“量”和“質(zhì)”兩方面實(shí)現(xiàn)“人”的掛鉤。城市吸納的人口規(guī)模決定掛鉤規(guī)模。以業(yè)為核心,就是在城市地區(qū)支撐產(chǎn)業(yè)發(fā)展,落實(shí)就業(yè)吸納。通過與城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合,新社區(qū)配建商鋪、發(fā)展高效農(nóng)業(yè),落實(shí)產(chǎn)業(yè)對人口的就業(yè)吸納。 以地為保障,完成土地指標(biāo)配置和流轉(zhuǎn),保證糧食安全;通過指標(biāo)流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)土地發(fā)展權(quán)的空間置換;通過土地綜合整治,增加耕地數(shù)量、提升耕地質(zhì)量,保證糧食安全。以錢為保障,拓寬資金渠道,完善收益分配。通過積極拓寬資金渠道,探索建立農(nóng)村宅基地使用權(quán)的抵押制度和方法。指標(biāo)收益依據(jù)土地發(fā)展權(quán)的權(quán)屬予以合理分配。

從“人、業(yè)、地、錢”4個核心要素出發(fā),分別對應(yīng)了產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人口流動、指標(biāo)產(chǎn)生和指標(biāo)交易的4個“人地錢”掛鉤的重要環(huán)節(jié)。其中,通過城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化,促進(jìn)從農(nóng)村地區(qū)向城鎮(zhèn)地區(qū)的人口流動,保障城市和新型農(nóng)村社區(qū)已轉(zhuǎn)移人口的就業(yè),促進(jìn)人的城鎮(zhèn)化;通過人口流動實(shí)現(xiàn)土地整理,依托土地綜合整治(拆舊和復(fù)墾)、新型農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)(建新)產(chǎn)生節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo);進(jìn)而將產(chǎn)生的指標(biāo)進(jìn)行指標(biāo)交易,完成交易后,在城鎮(zhèn)地區(qū)指標(biāo)落地,為城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)和已轉(zhuǎn)移人口提供了發(fā)展空間,在農(nóng)村地區(qū)收益返還用于土地綜合整治和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展,又反過來促進(jìn)了城鎮(zhèn)地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。最終形成了城鄉(xiāng)土地優(yōu)化配置、產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、人口合理轉(zhuǎn)移、資金鏈長效運(yùn)轉(zhuǎn)的“人地錢”掛鉤的良性循環(huán)發(fā)展實(shí)施方案(見圖1)。

根據(jù)以上設(shè)計方案,實(shí)施四要素聯(lián)動的運(yùn)行機(jī)制(見圖2)。

“人業(yè)地錢”四大要素具體掛鉤聯(lián)動為:

1.“人”——掛鉤人口規(guī)模

掛鉤的人口規(guī)模大小取決于從農(nóng)村進(jìn)入城市定居的外來人口數(shù)量的多少,判定的標(biāo)準(zhǔn)為“人口城鎮(zhèn)化”,年度新增的城鎮(zhèn)化人口規(guī)模決定了年度的人地掛鉤實(shí)施規(guī)模。

掛鉤的規(guī)模大小可以從需求(城鎮(zhèn)地區(qū))和供給(農(nóng)村)地區(qū)兩個方面來確定,掛鉤的需求大小由新增城鎮(zhèn)化人口和人均城市建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)共同決定,而供給的大小則由農(nóng)村地區(qū)符合條件的掛鉤人口的建設(shè)用地節(jié)余總量大小決定。由于從農(nóng)村凈遷出的人口數(shù)量和城鎮(zhèn)凈遷入的人口數(shù)量是相同的,但當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)的人均建設(shè)用地面積大于城鎮(zhèn)地區(qū)的人均建設(shè)用地面積,因此掛鉤的供給量大于需求量。人地掛鉤的需求量為年度的基本掛鉤規(guī)模,供給量則為年度可實(shí)施掛鉤規(guī)模,實(shí)際操作中的掛鉤應(yīng)該控制在基本掛鉤規(guī)模之內(nèi)。

掛鉤人口可分成三大類:第一類是完全城鎮(zhèn)化人口,即永久定居在城鎮(zhèn)中,不需要留有宅基地的人口;第二類是半城鎮(zhèn)化人口,即進(jìn)城務(wù)工人員,但還需要留有宅基地的;第三類是低城鎮(zhèn)化人口,即遷至新型農(nóng)村社區(qū)居住,留有宅基地的人口。這三類人的城鎮(zhèn)化程度和質(zhì)量是不同的,城鎮(zhèn)不同程度地在居住、就業(yè)和公共服務(wù)等方面吸納了這部分人口,所以他們可以掛鉤的建設(shè)用地指標(biāo)面積也是不同的(圖3)。

掛鉤的用地指標(biāo)是從各個村莊的節(jié)余建設(shè)用地中產(chǎn)生的,關(guān)系到各個村集體和農(nóng)民的切身利益,所以首先要對集體建設(shè)用地進(jìn)行確權(quán)登記,明確村集體中各個農(nóng)戶使用的建設(shè)用地面積大小。確權(quán)登記工作是核算各農(nóng)戶、各村集體可以進(jìn)行掛鉤的指標(biāo)面積的基礎(chǔ),也是進(jìn)一步形成科學(xué)的收益分配制度的基礎(chǔ)。

2.“業(yè)”——掛鉤就業(yè)的吸納

“業(yè)”是“人地錢”掛鉤的動力,是指產(chǎn)業(yè)發(fā)展對就業(yè)人口的吸納,包括“農(nóng)村人口進(jìn)入城市定居”和“外來人口進(jìn)入城市定居”。

3.“地”——用地指標(biāo)的流轉(zhuǎn)

“人地錢”掛鉤中的“地”,一方面是指城鎮(zhèn)建設(shè)用地,一方面是指農(nóng)村集體土地,此外也指與人口相關(guān)聯(lián)的建設(shè)用地掛鉤指標(biāo),來源于由于人口遷移而造成的農(nóng)村集體建設(shè)用地節(jié)余部分。節(jié)余的農(nóng)村集體建設(shè)用地含有“農(nóng)轉(zhuǎn)用”的土地發(fā)展權(quán),旨在通過掛鉤指標(biāo)的交易流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)土地的“空間置換”,讓農(nóng)村和農(nóng)民分享城市化發(fā)展的成果(見圖4)。

4.“錢”——資金籌集和收益的分配

“錢”主要包括籌集的實(shí)施資金和土地指標(biāo)交易產(chǎn)生的收益。從資金的籌集、使用,到最后指標(biāo)交易價款的分配,資金鏈要實(shí)現(xiàn)閉合,產(chǎn)生的收益要覆蓋成本,“人地錢”掛鉤政策才可以持續(xù)的開展。

(1)資金籌集可以從6個渠道獲?。孩俳ㄔO(shè)用地指標(biāo)和補(bǔ)充耕地指標(biāo)交易收益;②省、市、縣級財政專項(xiàng)補(bǔ)貼;③金融機(jī)構(gòu)貸款;④相關(guān)行政管理收入;⑤其他涉農(nóng)資金;⑥社會資金。

(2)收益分配。從土地發(fā)展權(quán)的角度討論收益分配。土地的潛在發(fā)展價值有3個釋放的過程。第一步是從遠(yuǎn)郊農(nóng)村土地的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”;第二步是指標(biāo)從遠(yuǎn)郊流轉(zhuǎn)到人地掛鉤項(xiàng)目區(qū),區(qū)位價值得到了提升;第三步是從集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)為可以出讓的國有建設(shè)用地。上述的3個釋放過程分別對應(yīng)土地發(fā)展權(quán)的3個部分:a.用途改變;b.級差地租Ⅱ;c.規(guī)劃和空間管制政策紅利(見圖5)。

“用途改變”屬于土地使用者擁有的開發(fā)建設(shè)權(quán)利,其對土地價值的提升取決于其所有者或使用者在其上的投入,因而土地增值收益應(yīng)當(dāng)屬于“私人”(土地使用權(quán)人)所有。人地掛鉤指標(biāo)的收益,僅僅代表了指標(biāo)所包含的“農(nóng)轉(zhuǎn)用”土地發(fā)展權(quán)的價值,因此,應(yīng)當(dāng)屬于原有節(jié)余集體建設(shè)用地的使用者。

級差地租II在指標(biāo)與近郊地塊結(jié)合的時候釋放出來。近郊地塊良好的區(qū)位價值再用上指標(biāo)的“建設(shè)用地”功能,使得地塊的區(qū)位價值得以釋放。由于這種土地的增值是由于城市發(fā)展帶來的區(qū)位改善而產(chǎn)生,因此,其收益應(yīng)當(dāng)屬于公有。級差地租II的收益可以在政府、近郊地塊所有權(quán)人和指標(biāo)生產(chǎn)方之間共享。

在現(xiàn)行土地管理制度下,國有建設(shè)用地與集體建設(shè)用地尚未能完全實(shí)現(xiàn)“同地同權(quán)”,因此,近郊的集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)閲薪ㄔO(shè)用地的過程中,還存在一個規(guī)劃和空間管制政策紅利。這個政策紅利是基于規(guī)劃和空間管制來控制的,而規(guī)劃和空間管制都是從公共利益出發(fā)的,因此,這個政策紅利所產(chǎn)生的收益應(yīng)當(dāng)歸政府所有,同時應(yīng)規(guī)定其收益只可以用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)配套等公共利益行為。

用途改變部分的土地發(fā)展權(quán)是屬于指標(biāo)產(chǎn)出地的農(nóng)村所有,所以指標(biāo)收益在扣除拆舊補(bǔ)償?shù)雀黜?xiàng)成本后,剩余價款應(yīng)該返還給集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民。具體而言,“人地錢”掛鉤實(shí)施中涉及到四部分的投資行為:一是集體建設(shè)用地的拆舊、騰退,屬于掛鉤指標(biāo)產(chǎn)生的成本,最終的承擔(dān)資金為指標(biāo)價款;二是拆舊后土地的平整、復(fù)墾,屬于耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)產(chǎn)生的成本,最終的承擔(dān)資金為指標(biāo)價款;三是土地綜合整治中的農(nóng)田整治等,屬于新一輪的投資行為,受益方是國家和本村農(nóng)民,最終的承擔(dān)資金為財政專項(xiàng)補(bǔ)貼和指標(biāo)價款;四是新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè),屬于村集體改善環(huán)境和農(nóng)民改善居住的投資行為,最終承擔(dān)的資金為指標(biāo)收益和自有資金。

“人地錢”掛鉤政策的操作模式

“人地錢”掛鉤政策工作的開展,涉及到“四大環(huán)節(jié)、九大步驟”,即人口測算、土地整治、指標(biāo)交易、項(xiàng)目落地這四大環(huán)節(jié)及核定人口、測算規(guī)模、編制規(guī)劃、評估立項(xiàng)、建新拆舊、復(fù)墾驗(yàn)收、交易指標(biāo)、分配收益、指標(biāo)落地這九大步驟。

四大環(huán)節(jié)中,人口測算環(huán)節(jié)對城市地區(qū)的人地掛鉤規(guī)模和農(nóng)村地區(qū)的掛鉤指標(biāo)進(jìn)行測算,包括核定人口、測算規(guī)模和編制規(guī)劃3個步驟;土地整治環(huán)節(jié)則要經(jīng)過立項(xiàng)、建新、拆舊、復(fù)墾和驗(yàn)收,包括評估立項(xiàng)、建新拆舊和復(fù)墾驗(yàn)收這3個步驟;指標(biāo)交易環(huán)節(jié)包括指標(biāo)進(jìn)入交易市場交易和收益的分配,包括了交易指標(biāo)和收益分配這兩個步驟;項(xiàng)目落地則是城市用地項(xiàng)目的審核和指標(biāo)落地。

作者分別供職于北京大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院、河南省新鄉(xiāng)市國土資源局

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