原題：嘉禾石角塘“確股確權不確地”土地合作流轉模式的理論與實踐創新研究
內容摘要：農村土地“三權分置”是農地重大制度創新。嘉禾普滿石角塘村大膽探索，自主創新。利用股份合作的優勢，將股份合作機制嫁接到農村土地流轉中，探索出了“確股確權不確地”的三權分置方法，不僅調動了農民的積極性，更是促進了集體經濟的發展，適應了現代農業的發展趨勢。從理論上看采用“確股確權不確地”的三權分置方法，基本理順了農村土地集體所有體制下的股份合作流轉機制，初步厘清了農村土地股份合作流轉法律關系、治理途徑。
關鍵詞：農村土地股份合作流轉 三權分置 嘉禾石角塘模式 研究
農村土地“三權分置”是2014年9月舉行的中央全面深化改革領導小組第五次會議提出的農地重大制度創新，即要在堅持農村土地集體所有的前提下，促使承包權和經營權分離，形成所有權、承包權、經營權三權分置，經營權流轉的格局。近些年來，全國各地開展了各式各樣的土地流轉實踐或試點，取得了一定成效。特別是自2002年以來，嘉禾普滿石角塘村大膽探索，自主創新。利用股份合作的優勢，將股份合作機制嫁接到農村土地流轉中，探索出了“確股確權不確地”的三權分置方法，不僅調動了農民的積極性，更是促進了集體經濟的發展，適應了現代農業的發展趨勢。十多年來，石角塘村實現了流出方、流入方和村組集體“三贏”局面，“流”出了經濟發展新活力，“轉”出了經濟發展新天地，成效十分明顯。筆者認為：石角塘模式從實踐上看是一種非常珍貴的原生態底層探索創新，也成為欠發達地區農村土地改革先鋒。從理論上看采用“確股確權不確地”的三權分置方法，基本理順了農村土地集體所有體制下的股份合作流轉機制，初步厘清了農村土地股份合作流轉法律關系、治理途徑。本文試就石角塘模式的形成機理和運行機制問題探究如下：
一、石角塘模式的形成機理：市場決定土地資源資本化的制度創新
（一）石角塘模式的背景與實踐依據
1、背景與實踐基礎。農村土地股份合作制最早可追溯到上世紀50年代中國的互助組、合作社。后興起于20世紀80年代。據網上資料顯示，最早出現在珠三角地區，并逐步擴展到東部沿海經濟發達地區。其在農村土地流轉，促進農村發展、農民增收等方面具有重要意義，引起了學術界的熱烈討論。目前，關于農村土地股份合作制的諸多研究尚未形成統一的意見。【1】那么什么叫農村土地股份合作制?農村土地股份合作制，是在家庭聯產承包責任制“兩權分離”的基礎上，將土地承包經營權再進一步分離，在不改變土地承包經營權的前提下，按照股份制和合作制的基本原則，把農民土地承包經營權轉化為股權，組建合作社，委托合作社經營，按照股權從土地經營收益中獲得一定比例分配的土地合作經營形式。形象的概括就是：土地變股權，農戶當股東，有地不種地，收益靠分紅。農村土地股份合作制是農業經營模式和農村集體土地流轉機制的創新和完善，是農村土地承包經營方式的又一次重大變革。【2】
據調查，目前全國已有17個省（區、市）進行了農村土地股份制改革，占全國省份的55%。這些省份開展農村土地股份制改革的時間節點、背景和模式不盡相同，但都是以農村集體土地（單獨或結合資金等其他要素）入股，由設立的經濟實體對入股集體土地等要素實行統一經營，并采取按股分紅等分配方式的股份制或股份合作制的經濟制度。
農村土地股份制改革主要有兩種模式：一種是以集體建設用地為主的模式。以集體建設用地為主的農村土地股份制改革，一般都基于農村人多地少、發展農業難致富和工業化、城鎮化的推進需要尋求新的用地空間等因素而產生。另一種是以農用地為主的模式：以集體農用地為主的農村土地股份制改革，一般都基于農民種地意愿不高、農業規模經營需求等因素而產生，做法與集體建設用地為主的股份制改革步驟基本相同，其成效主要表現為：通過土地股份合作社的運營，增加了農業產出，畝產平均產量普遍高于農民自種；通過規模經營和機械化耕作，單個農戶的畝均經營管理成本大幅下降，有的可以降低一半以上成本；入社農戶在農地上的平均收入水平大幅提高，加上勞動力得以解放、安心外出務工的收益，農戶收入大幅增加。【3】
2、理論基礎。馬克思認為,股份制這種個業組織形式是為了適應社會化大生產的需要而產生的。“假如必須等待積累去使單個資本增長到能夠修鐵路的程度，那恐怕直到今天世界上還沒有鐵路，但是通過股份公司，轉瞬之間就把這件事辦成了。”（注：馬克思.資本論：第一卷〔M〕.人民出版社，1975.688.）這表明，股份制的出現，促進了資本主義生產力的發展，“資本以新的形式無代價地合并了在它的形式背后所實現的社會進步”（注：馬克思.資本論：第一卷〔M〕.人民出版社，1975.664.）。19世紀50年代，股份制還只是處于自己發展的最初階段，它們還遠沒有為自己創造出適當的結構，但是它在當時就已經是發展社會生產力的強大杠桿，對經濟迅速增長的影響，恐怕估價再高也不為過。【5】
在今天，中國特色社會主義市場經濟的迅猛發展，證明了股份制不僅推動了資本主義的發展，更是推動了中國特色社會主義市場經濟的發展，股份制是公有制的主要實現形式。石角塘模式表明：農村土地股份合作制，最適合集體經濟。集體所有制形式的公有制，其性質特征是集體所有制內部勞動者共同占有生產資料，在所有權面前完全平等，勞動者結合在一起，共同勞動，按勞分配。與國有經濟的股份制改革并不改變國有經濟的公有制性質一樣，農村土地的股份制改革也不會改變農村土地的集體制性質，而且會以股份的形式進一步強化生產資料的共占屬性和農戶所有權的平等享用。在國有經濟的社會化持股中，公有屬性的歸屬關鍵看控股權。與之相比，農村土地股份制更接近于企業的員工持股。農戶所持有的土地股權可以在集體內部進行自由轉讓和流通，如果要進行外部轉讓，則必須得到符合法定股東數量的同意和授權。這種制度設計與集體所有制的公有性在本質上是一致的。【4】
3、法律、政策依據。⑴政策鼓勵流轉。自實行家庭聯產承包責任制以來，土地流轉承包經營權的流轉就一直存在，中央也鼓勵農村土地承包經營權流轉。比如1984年的中央一號文件（《關于一九八四年農村工作的通知》）就明確提出“鼓勵土地逐步向種田能手集中。”2004年以來的中央一號文件都強調“堅持依法、自愿、有償”的推進農村土地承包經營權流轉。⑵法律允許流轉。2003年3月1日和2005年3月1日分別施行的《中華人民共和國農村土地承包法》、《農村土地承包經營權管理辦法》就農村土地承包經營權流轉做出了明確規定。2007年10月1日施行的《中華人民共和國物權法》第一百二十八條規定：“土地承包經營權人依照農村土地承包法的規定，有權將土地承包經營權采取轉包、互換、轉讓等方式流轉。”⑶農村土地股份合作制的發展方向是：在堅持農村土地集體所有的前提下，促使承包權和經營權分離，形成所有權、承包權、經營權三權分置、經營權流轉的格局。2008年10月31日十七屆三中全會《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》指出：“按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權。土地承包經營權流轉，不得改變土地集體所有的性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益。”以“股份合作”形式流轉土地承包經營權第一次在中央文件中明確。黨的十八屆三中全會《決定》提出的明確任務是：極發展農民股份合作、賦予農民對集體資產股份權能改革。2014年9月中央全面深化改革領導小組第五次會議審議了《關于引導農村土地承包經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》、《積極發展農民股份合作賦予集體資產股份權能改革試點方案》。明確提出，在堅持農村土地集體所有的前提下，所有權、承包權、經營權三權分置，引導土地經營權有序流轉，發展農業適度規模經營。因此，土地股份合作制中，無論是股權的設定、組織機構的設立、利益的分配等制度設計，應當以土地流轉基本原則為基礎。
綜上所述，農村土地承包經營權股份合作流轉是土地流轉形式的一種，完全符合法律、政策和我國新型現代農業發展趨勢的主要形式。
（二）直接動因
1、基本情況：石角塘是湖南省嘉禾縣普滿鄉的一個偏僻小山村，距縣城26公里，轄3個自然村、7個村民小組。農戶374戶，村民1250人，勞動力713人。村域面積6100畝，山林面積1295畝，耕地面積759畝(水田面積600畝，旱土159畝)。近年來，該村積極探索土地股份合作流轉新模式，有效提高土地產出率、資源利用率和勞動生產率，成為農村土地改革先鋒。
2、“石角塘模式”的探索：石角塘村境內無可開發的礦產資源，村組集體只有林場的一點收入，人均耕地面積只有0.61畝，以前全村有30%的水田需擔水灌溉。八十年代以來，煙稻連作成為該村的種植習慣，烤煙種植面積一直穩定在800畝左右。為了改善生產條件，該村以組為單位修建了電排等設施。由于集體經濟薄弱，無力支付工程款，各組不同程度負債，特別是5組負債達5萬余元，人平負債300多元。
電排雖然建起了，但是單家獨戶的抽水費用高，且田土分散，生產管理成本也高。村民并沒有依托土地富裕起來，出現了“有地不想種，種了沒效益”的現象。和多數山區農村的情況一樣，村里的許多農民紛紛選擇外出就業，耕地拋荒現象日趨嚴重。
針對這些情況，2003年11月村支兩委經過慎重考慮，選擇代表性較強的5組作為試點。通過廣泛征求群眾意見、村民大會反復討論、農戶簽字同意等程序，決定將村民承包土地統一委托組集體流轉，每年以每塊3—5畝規模的連片土地進行公開招標。在還清組集體債務后，將土地流轉收益按土地份額分配給村民，試行兩年。如有群眾反對，兩年后可將土地返回農戶。2003年和2004年5組土地流轉收益分別達到6.2萬元、6.5萬元，不但還清了負債，而且村民人均分紅300元。
由于群眾嘗到了甜頭，隨后幾年這一做法得到堅持，并進一步完善。在成功典型的示范帶動和農經部門的精心指導下，其余各組紛紛效仿，相繼按照“村民以土地入股、組集體以電排等設施入股，統一招標出租;收益80%按股分紅，20%為組集體積累”的模式流轉土地，而且抽水費用由組集體統一支付。7組因農戶和耕地不多，該組就以轉包的形式，將39畝耕地流轉給5戶農戶耕作。目前石角塘村的全部土地實現了向種植大戶流轉、集中。
通過20戶農戶的抽樣調查顯示，對于這種土地股份合作流轉的做法，62%的農戶表示非常滿意和非常支持，38%的農戶表示滿意和支持。當問及群眾的態度時，老支書王光寶激動地說：“這個事情相當好，群眾相當滿意!”
3、“石角塘模式”的成效：石角塘村通過探索土地流轉新形式，大力發展適合本村發展的支柱產業，實現了流出方、流入方和村組集體“三贏”局面，“流”出了經濟發展新活力，“轉”出了經濟發展新天地。
(1)化零為整，推進規模經營。以前，石角塘村農戶的承包地如棋子般散亂分布，管理不方便，品種也不統一。如今，大面積的連片耕作消除了分散經營的諸多弊端，并且通過煙水配套工程建設，達到“田成方、路相通、渠相連、旱能灌、澇能排”的標準，農民可以直接開著摩托、拖拉機到田邊做事。良好的生產條件，吸引了一批掌握先進耕作技術和經營管理經驗的“職業農民”在家安心耕作，農業規模經營得到較快發展，實現了土地資源的優化配置和合理利用。今年該村759畝耕地全部由94戶農戶耕作，其中5—9.9畝的46戶、10畝以上的48戶，戶均8畝。
隨著農業規模經營的加快推進，農業機械化程度大幅提高。該村現有大型起壟機2臺、大型收割機2臺、中型起壟機11臺、小型耕田機100余臺，而且每家種植農戶都有一臺小型拖拉機。5組雷文清家只有勞動力2個，卻種了12畝地。他說：“現在有了農業機械，可以彌補勞力不足的問題，不用擔心耕不過來。”
(2)破除束縛，加快勞動力轉移。2008年石角塘村在家務農的農戶111戶，2009年103戶，2010年94戶。近年來在家務農的農戶基本是呈逐年減少的趨勢。
以上也可以表明，石角塘村的土地股份合作流轉，解放了與土地密切相連的勞動力，使勞動力不再依附在土地上，可以放手從事其他產業。村支書王明生說：“以前外出務工的，人進了廠子，心還在田里，種田拖住了打工的后腿。現在許多農民安心放下包袱，成了城里的‘上班族’。”全村713個勞動力中，300人務農，364人打工，41人經商，4人跑運輸，4人辦企業，勞動力轉移率達58%。
(3)盤活資源，實現多元增收。在家務農的人少了，可是在石角塘卻看不到一丘荒田荒土，可謂“人無閑人，地無空地”。土地租金沒有因務農的人少而降低，反而是價格越來越高。各組每年12月進行一次公開招標，在流轉中實現了流出方利益最大化。4組土地租金最高價由2008年550元上漲到2009年800元，到今年達到1000元，年均增幅達30%。。
農民變“股民”，自己不用投資投勞，每個村民每年大概可分紅300元(。4組村民王湘清只有2個老人在家，3個兒子都外出就業，家里的田土沒人耕。自從土地股份合作流轉后，他家可以得到分紅3600多元(12人)，再加上國家補貼，每年收入可達4500元，生活開支上基本不用兒子負擔。
家里的田土有人耕，而且有穩定的租金收入，大量的勞動力從土地的“禁錮”中解放出來，安心外出就業。1997年4組王建明在家種煙，因技術等方面的原因，導致肥料錢都賠進去了。現在他到廣東樂昌辦了一家塑紙廠，年收入幾十萬元。
租金成本雖然提高了，種植戶的收入并沒有受到影響。6組雷衍郴從2005年開始，每年耕種土地不少于10畝。去年種地10.5畝，生產成本1.7萬元(包括租金4900多元，不包括勞力成本)，產煙3800斤(價值3.5萬元)、稻谷8000斤(價值0.8萬元)，種田純收入2.6萬元。由于水田集中連片，容易管理，放水、殺蟲等晚稻農活均由妻子負責。晚稻收割也不用操心，請一臺收割機幾個小時就可以完成。因此插完晚稻后，雷衍郴還到郴州坳上打了5個月的工，收入6000多元。加上年終土地流轉分紅1600元，去年雷衍郴家收入達3.4萬元，是2003年收入的4倍。
石角塘村2009年實際人均純收入達到了6900元。農民收入增加了，生活水平也隨之進一步提高。村民現有轎車、面包車50余輛，汽車和摩托的入戶率分別達到13.4%、95%，每逢重大節日村里和城里一樣到處是車。
(4)多措并舉，壯大集體經濟。在土地流轉競拍中，好的田標價基本可以達到800元以上，即使差點的高岸田也可以標到220元。近年來組集體的土地流轉收入呈大幅上漲趨勢。1組集體土地流轉收入2008年、2009年、2010年分別為1.37萬元、2.15萬元、3.2萬元，平均增幅達到53%。今年全村6個組集體土地流轉收入共計33.55萬元。
石角塘村的山林和宅基地也全部歸村組集體管理，4組、6組今年招標拍賣宅基地收入分別達到3.5萬元、6.02萬元，退耕還林補助分別為2.5萬元、1.58萬元，組集體總收入分別達到11.9萬元、12.9萬元，偏僻、無礦產的小山村有如此多的集體收入是不多見的。
集體經濟有錢了，村民的福利和公益事業就好辦了，村民的幸福指數也提高了。2組去年分紅9.6萬元(400元/人×240人，含原來的積累)，電排維修費6000余元，田間機耕道及通戶道路硬化費用6萬元，組內道路保潔費1729元/年(2名保潔員，每周清掃公共區域2次;村里負擔60%，組里負擔40%)，路燈電費1000元(每個小組80多盞路燈，晚上7點—12點亮)，洗井費400元，結余3.2萬元。
石角塘的村民不但有先行先試的改革精神，而且還有強烈的規劃意識。群眾建房需經過村里的統一規劃，并控制建房面積，人畜分離，豬舍、廁所等雜房一律建在村后面。如今，走進石角塘村，隨處可見一排排整齊的房子，一條條清潔的村道，還有一張張綻放的笑臉。【6】
二、石角塘模式的運行機制：三權分置，確權確股不確地。
（一）石角塘農村土地股份合作流轉模式運行的基本框架
積極發展農民股份合作、賦予農民對集體資產股份權能改革,是黨的十八屆三中全會《決定》提出的明確任務。這項改革十分復雜,從基層探索來說涉及億萬農民的切身利益,從頂層設計來看涉及諸多法律政策的修改完善。農村土地股份合作流轉是一項與農村土地制度安排、與農民群眾切身利益密切相關的制度創新，付諸實踐必須慎之又慎。我們在對石角塘村情、農情、民情進行深入分析，多次實地調研座談、反復論證完善和向專家請教的基礎上，才逐步形成了符合石角塘實際的土地股份合作流轉基本框架。
1、石角塘模式就是在堅持農村土地集體所有的前提下，促使承包權和經營權分離，形成所有權、承包權、經營權三權分置、經營權流轉的格局。按照土地使用權市場化的需求，通過規范的程序，將土地經營權在一定期限內依法、自愿、有償轉讓給其他公民或法人從事農業開發經營活動的行為。
2、石角塘模式運行的基本框架是：土地入股，股份合作。集中連片，統一發包。按股分紅，集體提留。重大事項，民主決策。村里按照“群眾自愿、土地入股、集約經營、收益分紅、利益保障”的原則，引導農戶以土地承包經營權入股組建石角塘土地股份合作社。合作社依照章程按照民主原則對土地統一管理，不再由農民分散經營。合作社以市場為導向、以效益為目標，采用公開招標的方式統一發包給種植專業戶或農業企業進行生產經營。合作社實行按土地保底和按效益分紅的方式，年度分配時，首先支付社員土地保底收益每股(畝)700元，留足公積公益金、風險金，然后再按股進行二次分紅。
3、主要操作程序是：
一是認真制定章程。完善了各項管理制度，按照章程為農戶提供土地流轉服務、技術指導和生產保障。
二是科學量化股份。農戶帶著土地承包經營權加入合作社，合作社以合法人口為基數，以家庭為單位，實行一人一股份，合作社收益的80%按股分紅，20%作為合作社積累，積累資金主要用于完善基礎設施、綠化清潔亮化等公益事業支出。
三是規范招標管理。合作社土地經營實行集中連片流轉，公開透明招標，一年流轉一次，年底前對次年的土地流轉實行公開招標，當場交付租金并簽訂流轉協議，流轉收入全部存入合作社賬戶統一管理。農民建房實行農戶申報，行政村審核后報鄉鎮國土站核準。符合建房條件的農戶，其宅基地在村里統一規劃的范圍公開招標，拍賣收入納入合作社統一管理，社員享有分紅，村里其他收入也統一納入合作社管理。
四是民主監督管理。合作社年度財務收支，由監事會組織社員代表進行全面清查后在社員大會上通報并在村務欄公開，重大經營活動和大額支出，由理事會提出議案，社員代表大會決策，監事會監督執行，并定期公開，接受全體社員的公開監督。由于合作社管理規范、經營有序、效益良好，得到了全體村民的一致擁護。
（二）石角塘農村土地股份合作流轉模式運行的基本特征
在調研過程中，我們發現，與一般股份關系相比，因為農村土地股份合作所涉及的主要當事人、股份合作權等的特殊性，農村土地股份合作流轉具有以下幾個特征：
一）股份合作權的特定性。第一，股份合作權是農村集體所有的土地承包經營權，而不是所有權。所有權至少包括土地的占有、使用、收益和處分權。農村土地股份合作關系成立后，經營方在股份合作期限內享有的是土地的使用權和收益權，而不具有占有權和處分權。這就使得經營方在經營管理股權方面受到了一定的制約，特別是資產交易、金融信貸方面的制約。第二，股份合作權的期限具有限制性。《中華人民共和國農村土地承包法》第三節第二十條規定：“耕地的承包期為三十年。”以嘉禾為例，農村土地二輪延包一般至2025、2027年為止。因此，設定農村土地股份合作流轉期限要根據當地二輪延包期限、不超過三十年兩個因素確定。也就是，在現階段，農村土地股份合作流轉期限不得超過農村二輪土地延包期限。第三，股份合作權的所有制屬性和用途不能改變。《中華人民共和國農村土地承包法》第五節第三十三條第二款規定：土地承包經營權的流轉應當遵循“不得改變土地所有權的性質和農業用途”的原則。即股份合作流轉后的農村土地仍然是農村集體所有，仍然只能用于農業生產。
二）股份合作人的特定性。表現在三個方面：第一，股份合作人身份的特定性。并不是所有“具有完全民事行為能力的自然人、法人或者依法成立的其他組織”都可以成為農村土地股份合作的股份合作人。只有“擁有農村土地承包經營權的農民或村委會”才能成為股份合作人。第二，股份合作人不具有股權的所有權。股份合作人股份合作是的作為不動產的土地的承包經營權，而不是所有權，他不具有農村土地的所有權，這就使得農村土地股份合作社在經營管理股權（承包經營權）時，可能要與農村土地的所有權人──村集體產生較多的交流合作。第三，股份合作人與受益人的一致性。為了保護農戶作為農村土地承包經營權所有者的權益，章程規定股份合作人就是受益人。
三）經營方---農村土地股份合作社的特定性。農村土地股份合作流轉法律關系中的農村土地股份合作社是農戶以土地承包經營權入股組建土地股份合作社。其特定性在于：第一，它不是具有完全民事行為能力的自然人，更不是基層政府和村委會等組織。第二，它不是現行法律上承認的工商資本類的股份公司。第三，它雖然不是基層政府和村委會等組織，但它遵循土地股份合作社的章程規則獨立運營，擁有完整的股份合作治理架構。從很大程度上說，在經濟上，它只對土地股份合作社的農村土地承包經營權的利益最大化負責。第四，在農村土地股份合作流轉起步階段，基本不吸納社會資本、民間資本參與。
四）股份合作收益的特定性。在我國，農村土地是農民的命根子、生活和生存的底線依托。幾千年的農耕文明，土地承包經營權已經被賦予特殊屬性，農村土地承包經營權承載著廣大農民基本生活收益、就業、養老保障等諸多功能，既有經濟的、又有社會的，既有物質的、又有精神的。農民是大眾群體（目前占全國總人口的51%），農業是基礎產業。我們推動農村土地股份合作流轉的目的就是使農民所擁有的農村土地承包經營權效益最大化，從而是使農民持續增收。因此，農村土地股份合作流轉的收益必須具有確定性（正值），這是農村土地股份合作流轉法律關系持續性的前提。
五）股份合作關系成立的特定性。第一，土地承包經營權流轉必須申報。《中華人民共和國土地管理法》第二章第十五條規定：“農民集體所有的土地由本集體經濟組織以外的單位或者個人承包經營的，必須經村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉（鎮）人民政府批準。”農村土地股份合作流轉是土地承包經營權流轉的形式之一，申報同意是土地流轉的前置條件。第二，作為股股份合作權的農村土地承包經營權必須辦理股份合作登記。股份合作登記是指通過一定的方式將對有關財產已設立股份合作的事實向社會予以公布。按照《土地登記規則》第四章第三十二條的規定：“依法變更土地使用權、所有權和土地他項權利的，必須依照本章規定向土地管理部門申請登記。”因此，以農村土地承包經營權設立股份合作必須進行股份合作登記。第三，股份合作合同條款的要式性。一方面，農村土地股份合作流轉必須簽訂書面合同；另一方面，在農村土地股份合作流轉書面合同中，要參照《中華人民共和國公司法》第二章第九條所規定應當載明的事項外，為了實現股份合作目的、保護受益人的權利、防范股份合作風險，股份合作期限、股份合作權的管理方法、農村土地股份合作社的報酬、股份合作終止事由等事項也必須予以載明。
（三）石角塘農村土地股份合作流轉模式運行機制分析
一）基本原則
我們調查中總結出了石角塘農村土地股份合作流轉模式的五條基本原則。一是政府支持指導。土地流轉涉及千家萬戶，僅僅依靠農民的自愿和企業的自發行動難免不出偏差，農民利益、企業利益很難有效調節，這就需要政府加強組織引導。在推進土地股份合作流轉中，政府必須搭建股份合作平臺，制定產業規劃，出臺政策措施；政府的相關服務機構還必須在信息溝通、法律咨詢、糾紛調處等方面提供服務，以確保土地股份合作流轉健康推進。二是市場引導。由市場來調節土地供求關系，優化配置土地資源。由市場主體來經營股份合作土地，以更好地提高地力、提升產業化水平、增加農業比較效益。三是依法運作。一方面，依章程成立土地股份合作社，按現代企業制度實行企業化運作，堅持政企分開、權責明確、管理科學，確保股份合作流轉運行規范。另一方面，要按協議合同和市場法則，確保經營業主的合法利益。四是尊重群眾。要尊重群眾意愿，確保農民利益，按照依法、自愿、有償的原則推進土地股份合作流轉。五是嚴格監管。政府要加強對土地股份合作社的監督管理。各級發改、審計、財政、國土、經管、金融部門要對土地股份合作社的資金使用、項目建設、公司經營、農地使用等情況進行監督，嚴格防范股份合作風險。
二）主要關系人及其權利、義務
1、主體
農村土地股份合作流轉法律中的主體包括土地股份合作人、經營方、受益人。其中：
⑴股份合作人：一般是指擁有農村土地承包經營權的農民或村委會。有兩種情形值得注意：一種是，擁有農村土地承包經營權，但不具有完全民事行為能力或完全喪失民事行為能力的農戶，如孤、老、鰥、寡、殘等，根據其自身意愿，其法定代理人可以成為股份合作人；另一種是，村委會成為股份合作人，前提條件是村集體經濟組織擁有非農戶所有的土地（耕地、林地或灘涂、水面）承包經營權，即村委會成為股份合作人并不是對一家一戶承包經營權的侵占，而僅僅是對村集體經濟所擁有土地的承包經營權行使權力。
⑵經營方：農村土地股份合作社。
⑶受益人：即土地股份合作人。
2、客體
農村集體所有的土地承包經營權，包括耕地、林地、茶園或灘涂、水面等的承包經營權。
3、重要關系人
①農業專業種養大戶或經營公司，經營股份合作后農村土地承包經營權指向土地的專業種養大戶或公司，必須具有進行農業生產經營的資金、專業技術、管理經驗、社會責任、較高的信譽。
②農村土地股份合作社。
③農村土地流轉服務中心。
4、關系人之間的權利與義務
關系人主要包括股份合作人、農村土地股份合作社、受益人、農業經營公司、基層政府、農村土地股份合作流轉服務中心。根據《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國公司法》的規定，結合石角塘農村土地股份合作流轉實際，當事人之間的權利與義務具體細化如下：
⑴持股人的權利與義務
在農村土地股份合作流轉法律關系中，因為設定了持股人與受益人的同一性，因此，在設定持股人的權利和義務時，綜合了受益人的權利和義務。
持股人的權利主要有：①知情權。包括：土地承包經營權招、拍、掛的情況；取得規模土地承包經營權的農業生產經營公司的情況；農業生產經營公司承包費的繳納情況、生產經營情況；農村土地股份合作社基于土地承包經營權運作的財務收支情況，特別是沉淀資金的管理、處分方式和情況，股份合作收益的給付方式、進度；涉及承包經營權土地的各類項目、資金投入情況。②監督權。主要包括兩個方面，一方面是基于知情權所述事項的監督；另一方面，是對農業生產經營專業大戶或公司的生產經營進行監督，包括土地是否改變了農業用途、地力培育情況、生態環境保護情況等等。③調整權。包括：對土地承包經營權管理方式的調整請求權，比如：招、拍、掛方式，發包期限，股份合作收益標準，股份合作收益分配方式等；對農村土地股份合作社不利于土地承包經營權利益最大化的行為申請撤銷；在農村土地股份合作社違反股份合作合同管理土地承包經營權，或管理、處分土地承包經營權出現重大失誤時，有權解任農村土地股份合作社。④終止權。持股人經與農村土地股份合作社協商，可以終止土地承包經營權股份合作。⑤輔助農業生產經營的優先權。在依法公開公平的條件下，持股方享有以下優先權，包括：在農業生產經營專業大戶或公司承包的土地上務工優先權，農業生產經營專業大戶或公司在當地基礎設施、機械設備的建設、修護優先權等等。⑥股份合作收益保護權，除因法律特殊規定，股份合作收益不得用于償還債務，不為任何第三方所制約、占有。⑦土地股份合作期間，因農村土地股份合作社及與農村土地股份合作社有直接利益的當事人處理土地承包經營權相關事務不當而引起地力損失的賠償權。⑧因擁有農村土地承包經營權而獲得國家的涉農補貼，不因股份合作流轉期間承包經營權的轉移而失去國家涉農補貼。
持股人的義務主要有：①按股份合作合同約定的期限、地點、面積，將土地承包經營權交付給委托方。②維護農業生產經營環境。主要包括：共同維護好農業生產經營專業大戶或公司的基礎設施，如水、電、路、機埠、農業機械等；共同保護好農業生產經營專業大戶或公司的生產資料，如化肥、農藥、種子等；共同維護好勞動生產秩序，當農業生產經營專業大戶或公司需要用工時，遵照依法公平有償的原則，積極出工。③賠償損失。土地股份合作關系成立后，在無不可抗拒因素的情形下，持股方單方面不按約定的期限、地點、面積交付土地承包經營權，或無故終止股份合作合同，持股方必須承擔由此產生的損失。
⑵農村土地股份合作社的權利與義務
農村土地股份合作社的權利主要有：①農村土地股份合作關系成立后，農村土地股份合作社在不改變農村土地集體所有性質、農業用途、承包經營權屬性的前提下，依法享有農村土地承包經營權的處置權，以及與農村土地承包經營權股份合作相關事務的處理權。②請求持股人、農業經營專業大戶或公司給付報酬、補償費用的權利。③請求辭任的權利。④股份合作收益標準、分配時間、分配方式的協商權。⑤終止農村土地股份合作流轉的權利，終止與農業經營公司合同的權利。
農村土地股份合作社的義務主要有：①促進農村土地承包經營權發揮最大效益，使委托方獲得最大股份合作收益。②保持農村土地承包經營權股份合作事務處理的獨立性，即：不得將處理農村土地承包經營權股份合作事務的權力交給他人；將基于農村土地承包經營權股份合作事務的財務管理，與注資成立農村土地股份合作社的政府財政財務管理分開。③對農業經營專業大戶或公司資質進行審查；對農業經營專業大戶或公司的生產經營進行監管，禁止其改變農業用途，促使其提升地力；對農業經營專業大戶或公司的生產經營予以支持，包括：整合涉農資金項目改善生產營銷環境、協調信貸金融支持、引導其加大政策性農業保險等。④積極完善公司治理，公開透明經營，接受包括持股人在內的各方面監督，對農業經營專業大戶或公司資質、農業經營專業大戶或公司生產經營狀況、股份合作收益支付情況、沉淀資金使用情況等向持股人和社會公開（每年一次）。
⑶農業經營專業大戶或公司的權利與義務
農業經營專業大戶或公司的權利與義務由農村土地股份合作社與其簽訂的農村土地承包經營權經營生產合同所獲得。其權利主要有：①在獲得的農村土地承包經營權所指向的土地上的自主生產經營權。②維護自主生產經營環境的權利。③因不可抗拒原因，或因農村土地股份合作社處理農村土地承包經營權不當而放棄、終止生產經營的權利。
農業經營專業大戶或公司的義務主要有：①按時足額繳納農村土地承包經營權生產經營費及風險保證金。②在生產經營期間不得改變土地農業用途，不得破壞土壤結構、降低地力，不得破壞當地的生態環境。③積極降低生產經營風險，不斷提高生產經營水平，提升產業效益。④在依法公開公平的條件下，優先派遣當地農民勞務，優先安排當地農民進行基礎設施建設和機構維護。⑤非因不可抗拒原因，無故退出生產經營，必須賠償由此引起的損失。
⑷農村土地流轉服務中心的權利與義務
農村土地流轉服務中心是基層政府為了服務土地流轉，整合鄉鎮“七站八所”行政職能而專門成立的配套機構。他的主要權利是：為農業經營公司、農村土地股份合作社、持股方提供相應服務，依法公平公開收取費用。
農村土地流轉服務中心的義務：①為農業經營專業大戶或公司提供勞務、農機、農資、農技等市場化配套服務。②組織持股方（農民群眾）進行技能培訓，提供就業介紹。③土地流轉合同鑒證。④土地確權證的辦理。
三）農村土地股份合作社的設立、變更和終止
1、設立的要件。有六個。一是股份合作關系人明確。持股人自愿將土地承包經營權股份合作；農村土地股份合作社具備管理經營規模土地承包經營權的基本條件；農業專業生產經營公司具備規模生產經營的條件；農業生產配套服務體系比較完善。二是股份合作目的明確，即為了承包經營權效益最大化，實現農民持續增收、農業產業發展、農村經濟繁榮。三是受益人明確。四是股權明確。即承包經營權明確。五是股份合作登記。土地股份合作登記的是整個土地股份合作關系，不僅包括土地股份合作的權利主體，還包括設立土地股份合作的目的、對土地的管理和處分方法、土地股份合作關系消滅的法律事由以及其他當事人認為有必要登記的股份合作條款。六是簽訂股份合作書面合同，股份合作公示。
2、變更。主要體現在以下三種情形。一是股份合作當事人的變更。⑴持股人變更。主要持股人身份發生變化，如農轉非、出嫁、死亡，這些情形的出現可能引起土地承包經營權發生調整，而導致持股人變更。⑵農村土地股份合作社變更。大多數受益人同意，可以重新選任農村土地股份合作社；現在的農村土地股份合作社是基層政府全資注冊的土地托管投資有限公司，今后可能由具有法律資格的股份合作公司成為農村土地股份合作社，等等。⑶受益人變更。在起步階段，規定持股人就是受益人。當農村土地股份合作關系發展成熟后，也可以由持股人指定第三方為受益人。二是股份合作收益分配方式變更。一般來說，股份合作收益分配方式在股份合作合同中有明確約定，但可能因收益大小、周期長短、農民生產生活水平階段的不同，在持股方的請求下而調整。三是股權管理方法的變更。當股份合作目的不能實現，或者受益人的利益最大化不能實現時，持股人可以要求農村土地股份合作社變更土地承包經營權的管理方法。
3、終止。主要包括五種情形。一是股份合作期限屆滿，股份合作終止。二是農村土地股份合作社違反股份合作目的，持股人申請股份合作終止。三是股份合作目的無法實現。比如法律禁止農村土地股份合作的存在。四是農村土地被改變所有制性質。即即土地被國家征收，變為國家所有，持股方失去農村土地承包經營權，無法提供股權，股份合作自然終止。五是農村土地損毀消失。比如因不可抗拒的原因，如地震、泥石流、洪災等導致農村土地損毀消失，其承載承包經營權不復存在，股份合作自然終止。
四）農村土地股份合作社的治理
農村土地股份合作社治理就是對農村土地股份合作社的經營管理和績效進行監督和控制。規范的農村土地股份合作社治理是確保試點取得實效的前提。它是一項系統工程，也是一項必須長期堅持的工作。農村土地股份合作社只有從理念、制度、執行等源頭入手，不斷規范完善農村土地股份合作社治理，才能實現農村土地股份合作社價值的最大化和市場競爭力的明顯提升，確保可持續發展。
農村土地股份合作社的治理應當以受益人利益為根本出發點，遵循以下基本原則：完善治理架構，明確股東、董事、監事、高級管理人員的職責和權利義務，完善股東（大）會、董事會、監事會、高級管理層的議事制度和決策程序；完善內部機制，形成包括公司章程、股權管理、獨立董事、董事會運作、內部審計、風險管理、關聯交易、信息披露、合理的績效評估、薪酬、責任追究等制度在內的完整制度體系；全力降低風險，建立全面的風險管理程序，及時識別、計量、監測和控制各類風險。
五）股份合作收益分配
主要是在處理農村土地股份合作社與農民、農業專業經營公司與服務中心、基層政府與村組的利益關系上要進一步規范化。既要確保農民群眾收益，又要確保農業專業經營公司收益，還要確保公司自身收益，做到幾方平衡、多家共贏。
一是確保作為受益人的農民群眾利益最大化。⑴穩定土地承包經營權股份合作收益。農民股份合作土地的股份合作價格，按實物折價，以500市斤稻谷計價。當稻谷市場價每百斤低于100元時，每畝土地股份合作金按500元計算；當稻谷市場價每百斤高于100元時，每畝土地股份合作金按500市斤稻谷計算。⑵降低股份合作收益兌付風險。農村土地股份合作社對受地投資者，每畝收取100元的風險防范金。確保農民基本利益的兌現。風險防范金到合同期滿時視地力和基礎設施保護狀況退還給受地投資者。⑶農村土地股份合作社確保農民基本收益的同時，對股權進行投資經營，其增值部分的50%返還給農民。⑷農村土地股份合作社在每年的經營收入中提取20%，返還給村集體。
二是努力使土地承包經營權增值。整合地塊，實施涉農項目提高地力，顯化土地承包經營權價值，嚴格規范招、拍、掛，不斷提高土地承包經營權溢價，保障受益人收益的最大化。
三是科學管理好農村土地股份合作社沉淀資金。一方面，以協議存款和委托貸款的方式，謹慎運營沉淀資金。另一方面，委托金融機構發行產業基金、保值增值證券等發揮沉淀資金的最大效益。
四是嚴格農村土地股份合作社自身收益分配。主要用于三個方面：建設面向“三農”的公共服務設施；提高農民的社會保障水平；為農村土地股份合作社自身發身形成積累。
三、“石角塘模式”的啟示
在城鎮化、工業化加快推進的背景下，加快農村土地流轉、發展適度規模經營，已成為中國農業發展的必由之路。石角塘村的土地股份合作流轉模式表明：我國農民特別是經濟欠發達地區農民，由享受土地統分經營的分田到戶的“兩權分置紅利”，變成享受土地承包經營權有序流轉“三權分置紅利”。并帶給我們深深的啟發和觸動。
(一)農村土地統分經營的分田到戶的“兩權分置紅利”隨著時間的推移日枯月竭，成為制約實現農業集約化、現代化發展的掣肘。農村土地制度急需頂層制度創新設計，“三權分置”是農地重大制度創新。
湖南的許多山區和丘陵農村和原來的石角塘情況一樣，地塊被“切”得支離破碎，先進農用機械難于在零碎分散的土地上操作，而且水利設施老化、不配套，影響了農民種田的積極性，出現了“門前經商，屋后田荒”的現象。要按照統籌城鄉發展、建設現代農業的要求，積極推動土地承包經營權由自發流轉向自覺流轉、由分散流轉向規模流轉、由無序流轉向規范流轉、由粗放流轉向高效流轉發展，使土地流轉成為現代農業的“助推劑”、農民增收的“金鑰匙”。在經濟欠發達地區、城郊區和勞務輸出大村，可以適當地加快土地流轉進程，但不能強制推行，搞強迫命令。政府應對推進土地流轉工作力度大、管理規范、成效顯著的先進地區，要給予表彰獎勵。
(二)從理論上看采用“確股確權不確地”的三權分置方法，基本理順了農村土地集體所有體制下的股份合作流轉機制，初步厘清了農村土地股份合作流轉法律關系、治理途徑。股份制土地流轉模式具有更大優勢，股份制是農村土地集體所有制的主要實現形式。
目前各個地方實行的土地制度大致分為四種類型：農戶個體經營；興起于上世紀80年代中期的“兩田制”；信托制：股份制。從網上搜索的資料來看，四種模式下土地流轉面臨的問題不一。前三種的土地流轉利益各方均提及阻礙土地成功流轉的因素，即阻力主要存在于土地流轉之前，但石角塘的土地流轉利益各方并未提及是否成功實現土地流轉的問題，而是把重點放在土地流轉之后各方利益分配這個問題上。“石角塘模式”從理論上看采用“確股確權不確地”的三權分置方法，通過土地資本化基本理順了農村土地集體所有體制下的股份合作流轉機制，初步厘清了農村土地股份合作流轉法律關系、治理途徑。因此，股份制土地流轉模式具有更大優勢，股份制是農村土地集體所有制的主要實現形式。
(三)現代農業服務體系是關鍵所在，必須加強建設。“石角塘模式”的成功，離不開農經部門的精心指導。可是，目前部分地方農經部門職能弱化、人員偏少，土地流轉服務體系不健全，土地供求信息受阻，出現“要轉的，轉不出;要租的，租不到”現象。為此，我們要加強農經管理機構和隊伍建設，加快建立土地流轉服務網絡，做到縣級有服務中心、鄉鎮有服務站所、村有服務點，抓好信息提供、政策咨詢、價格評估、合同簽訂、糾紛協調等方面的服務。
在調研中，石角塘村的一些種植大戶對政府在資金、技術等方面的扶持表現出強烈的期盼。在符合政策的前提下，開展土地承包經營權、林權抵押貸款，為專業大戶、農民專業合作社和龍頭企業基地建設提供信貸支持。同時要加大流轉土地農民的轉移培訓力度，避免出現“去城市無出路、回農村無退路”的情況。
參考文獻：
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[2]《什么叫農村土地股份合作制》2008-10-31 紹興縣報
[3]《穩妥推行農村土地股份制改革的思考》2015-02-26冷宏志 國土部
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[5]《馬克思的股份制理論研究》：互聯網 作者：洪名勇
[6]《走合作路 共創新生活—土地流轉中的湖南省嘉禾縣普滿鄉“石角塘模式”》2011-11-28來源：中國農經信息網 作者：黃志文
[7]《關于引導農村土地承包經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》
[8]《積極發展農民股份合作賦予集體資產股份權能改革試點方案》
作者：中共嘉禾縣委黨校副校長
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