近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》（以下簡稱意見），此次“三權分置”的農村土地制度改革，是繼家庭聯產承包責任制后農村改革又一重大制度創新，其所具有的重大意義、其所破解的發展難題以及對“三權”內涵的科學界定與把握等等，帶著諸多問題，按照民進陜西省委會的計劃，經中共西北農林科技大學黨委統戰部精心安排，11月30日，筆者（民進陜西省委會宣傳部部長吳巧月）走近西農，專訪了西北農林科技大學經管學院原副院長、民進陜西省直屬工委副主委李錄堂教授，西北農林科技大學統戰部部長陳曉萍、副部長劉敏芳等全程陪同訪談。
吳巧月：李老師您好！近日，中辦、國辦印發的《意見》其重大意義是怎樣的？
李錄堂：中辦、國辦的《意見》對推動和深化農村改革具有十分重要的意義。具體講《意見》對下一階段逐步盤活農村土地指明了方向。農村的耕地和宅基地不市場化流轉，永遠無法增值，農民致富步伐永遠是艱難而緩慢的。“三權分置”是現階段實現農村土地制度改革成本較小的辦法，其宏觀上的積極意義值得肯定。
吳巧月：李老師，《意見》中“三權分置”的核心理念和改革主線及其所要破解的發展難題和所要達到的目標是什么？
李錄堂：《意見》中“三權”分置的核心理念是保證土地集體所有權不變，穩定農民土地承包權。它所要破解的發展難題和所要達到的目標是搞活土地經營權，讓土地經營權逐步向種田能手和家庭農場集中，這次兩辦《意見》對土地經營權市場流轉給出了肯定和明確的信息。農村問題的主線還是人地關系問題，再具體點說是人、地、權之間的關系問題。在中國國情下人與地之間到底應建立什么樣的權利和應有哪些權利？這些權利如何運行？需要探索。一般來說，人與地之間的權利應包括法律權利和經濟管理權利兩個主要方面，當然還包括相應的責任與義務。由此可見，中辦、國辦《意見》關于“三權”分置政策正是對新形勢下我國農村人地關系的一種方向性回答。但對利用土地經營權融資等問題仍在試驗中，需創新、完善和探索。
吳巧月：李老師，如何把握“三權”內涵并進行科學的界定？它們的權利邊界及相互關系是怎樣的？
李錄堂：“三權”內涵的科學界定及相互關系是一個系統性和綜合性問題，涉及農村集體成員資格規則的制定、涉及農村集體成員封閉形成，還是開放形成、涉及農村土地承包權繼承問題，是有時限封閉繼承，還是無時限開放繼承、還有農村集體經濟組織法人地位問題等等。這些問題仍在探索之中，一時難以準確回答，但“三權”內涵的科學界定及相互關系表達至少要涉及上述這幾方面，在陜西藍田董嶺村的土改試驗中上述問題全都涉及到并在探索之中，如試驗中提出的實物化的土地家庭承包關系和貨幣化的土地家庭承包關系等概念，就是為解決上述問題創造條件的。
吳巧月：李老師，如何在集體公有制條件下，形成歸屬清晰保護嚴格的農村土地產權制度并建立規范高效的“三權”運行機制？ 新的“三權”運行機制應遵循什么原則？
李錄堂：其實我一直認為集體公有產權是清晰的，只是我們長期以來沒有把集體公有產權數量化過，因為我們過去長期限制或禁止以土地為主的集體產權交易。如果我們從定性和定量相結合的角度界定集體公有產權的話，我們會發現集體公有產權是清晰的。例如我們依據《憲法》“以公有制為主體，多種所有制經濟成分并存”原則和十八屆三中全會關于混合所有制理論，在農村建立“土地以集體公有為主，非集體所有為輔”（51：49）的新的土地集體公有制，然后保持土地家庭承包關系不變，這樣就能形成歸屬清晰保護嚴格的農村土地產權制度。
關于規范高效的“三權”運行機制，我認為就是市場化的運行機制，包括家庭聯產承包制的市場化和農村集體經濟組織市場化。這種新的“三權”市場化運行機制應遵循如下原則：總體上應堅持國家現行法律法規和農民分別對土地的各項要求，把握農村社會主義市場經濟改革方向。具體應堅持國家現行法律法規對土地的三項要求：(1)土地集體所有制性質不變；(2)土地家庭承包關系不變；(3)土地用途不變。同時我們在調研中還發現農民對土地也有三項要求：(1)農民對土地在國家層面和集體層面的貨幣化社會保障要求; (2)農民利用土地實現生存就業和發展就業的要求; (3)農民利用土地作為商品實現其財產收入的要求。這兩方面六點要求是農村土地市場化改革應堅持的底線，也是習近平總書記多次要求的，我想也是人民的愿望。
吳巧月：李老師，農地家庭聯產承包為基礎的農村雙層經營制度在現階段呈現出哪些弊端？您的雙重保障型農地市場流轉機制研究成果——農地產權比例化市場流轉理論及設計是怎樣的？其核心要義是什么？
李錄堂：關于農地家庭聯產承包為基礎的農村雙層經營制度的弊端，現在談得很多，如小規模，不利于機械化等等，不一一列舉了，這些具體問題和弊端社會各界都已經看得很清楚了?？傮w方面的問題是城鄉政策沒有一體化，城鄉政策不銜接，城鄉之間人力資源和生產要素不能充分雙向流動。如城鎮有失業救濟保障金，農村則沒有（城鎮有住房公積金，農村則沒有）。根據農村的情況也不一定完全照搬城鎮建立失業救濟保障金，只要建立農民土地公積金即可，當農民由于種種原因失地時，作為農民他(她)可提取土地公積金買地，公積金不夠時，還可申請公積金抵押貸款買地（農村的宅基地和房屋也可如法操作）。對農民而言，有土地就意味著有就業。我們《雙重保障型農地市場流轉機制研究》的核心思想就是針對上述問題提出的：即依據《憲法》和混合所有制理論在農村建立“土地以集體公有為主，非集體所有為輔”的集體土地所有制新形式，繼續保持家庭承包關系不變，給參與土地承包合同產權市場化流轉的農民提供雙重保障，即土地社會低保金保障和土地公積金保障，且這些基金在城鄉之間可以接續轉換。讓轉出土地的農民安心放心，讓轉入土地的農民有商業金融條件和決心經營好轉入的土地。其總的突出特點是“讓農民退出土地市場有社會保障，進入土地市場有公積金商業金融支持”， 即讓農民“退”有保障，“進”有支持。從風險的角度看該土地市場機制邏輯沙盤推演的極端結果為：一極為有雙重保障的無地或少地農民；另一極為擁有較多土地的專業大戶和家庭農場主等。因此，不會出現封建社會和解放前舊中國那樣的社會動蕩。
吳巧月：李老師，那么如何優化土地資源配置，培育新型經營主體，促進適度規模經營發展，鞏固和完善農村基本經營制度，發展現代農業，增加農民收入？
李錄堂：我認為：培育新型農業經營主體和土地適度規模經營離不開土地市場化，二者相互依賴，互相促進。否則你很難說優化土地資源配置。
具體可從以下三方面去探索。
一、堅持以集體公有為主體，明晰土地產權，盤活土地市場。現在所有的新型農業經營主體和新型農業形態結合后都面臨地權不完整和不穩定的問題，原因在于農村沒有建立集體公有土地產權獨立完整可量化意義上的土地市場。因此，遵照“以公有制為主體，多種所有制經濟成分并存”的“憲法”原則，借鑒國有企業股份制改革的成功經驗及城鎮住房公積金改革的做法，農村土地也可以依據“憲法”規定同理實行“土地以集體公有為主，非集體所有為輔”的集體土地所有制新形式，據此可從數量上將農地產權（農地所有權、農地承包權等）在集體和農民之間按集體占51%、農民占49%的比例分配后，讓農民通過承包獲得比例化土地承包經營控制權，再讓農民的土地承包合同市場化流轉，并主張集體所占農地產權及收益總額的51%主要用于農民農地社會保障金和農地公積金，具體講就是農民可用土地社會保障金和公積金重新購回土地就業，其余49%的收益歸農民個人所有，從而形成既能保證農地集體所有制主導地位，又具有雙重保障和穩定性的農地產權市場流轉機制，這樣新型現代農業發展才能穩定和持續。
二、以集體公有土地市場化為起點，使新型職業農民、種田能手與土地及商業金融等全要素有機融合起來，加快新型現代農業組織化發展。市場化的土地與商業金融結合，將會有效加快現代農業組織化提質，農民組織化增收的發展進程和農業現代化進程。
三、以集體宅基地市場化為突破口，加快美麗農村建設步伐。在堅持宅基地以集體公有為主體的前提下，加快農村宅基地和住房市場化改革步伐，將會形成新的房地產投資熱點，增加農民住房財產性收入，從供給側減輕城市房地產壓力，極大地改善農村人居環境質量，有助于加速實現農村美麗。
吳巧月：李老師，您探索創新的這一理論是如何指導陜西藍田董嶺村實踐的？解決了什么問題？要達到什么目標？具體辦法是怎樣的？您的創新試驗帶來的好處是什么？能舉例說明一下嗎？
李錄堂：根據我們的理論，陜西藍田董嶺村通過實踐試驗建立了“‘土地以集體公有為主，非集體所有為輔’的集體土地所有制新形式，堅持土地家庭承包關系不變”，總體上解決了有人把土地集體公有制與土地市場化流轉對立起來的問題，一句話，該村的實踐試驗告訴我們，我們完全可以做到既能堅持土地集體公有制的主體地位又能實現集體土地市場化流轉。
具體來講在董嶺村的實踐試驗要達成的目標包括：
第一，要解決集體農地產權主體和數量化不清問題，實質是集體土地產權主體數量構成、范圍和權能界定問題。辦法是：通過依據《憲法》和混合所有制理論實行農地產權比例化（51：49）對土地集體所有制的實現形式進行創新，堅持土地家庭承包關系不變的基礎上對集體經濟組織成員權內容進行拓展和界定等，在此基礎上對土地進行確權登記，因為土地確權要以集體經濟組織成員權的確認為前提。
第二，要解決“想轉出土地農民不敢轉出土地”問題，實質是農民生存保障和就業保障問題。辦法是：利用土地市場化過程中的土地收益設立農民土地社會（生存）保障金和土地規?；e金，確保轉出土地的農民在需要時可提取土地社會（生存）保障金，保證生存安全。同時確保轉出土地的農民在需要時提取土地規?；e金買地或以土地規?；e金抵押貸款買地，保證其土地就業安全，使轉出土地的農民無后顧之憂，即讓農民“退”有保障。最終以利于形成集體土地市場供給者，為土地規模化創造條件。
第三，要解決“想轉入土地農民無錢購買土地”問題，實質是農地金融問題。辦法是：設立土地規?；e金，實行土地公積金抵押貸款和土地承包合同產權長期抵押貸款。對失地農民重新購回土地者開展提取土地公積金買地，當公積金不夠時實行公積金抵押貸款買地。讓轉入土地進行規模化生產經營的農民能方便取得土地承包合同產權長期抵押貸款,即實行按51：49比例的土地產權長期抵押貸款，為農民擴大規模經營創造商業金融條件，即讓農民“進”有支持。最終以利于形成集體土地市場的需求者，使土地規?；洜I成為可能和現實。
第四，要解決集體土地保值和增值及閑置土地收儲問題。集體土地產權比例化自由買賣過程中，土地同理按51：49比例保值增值，可能的閑置土地由集體資產管理公司收儲。
第五，要確定土地交易市場空間場所和建立相應的管理運行制度。
這些做法的的好處：
（1）農用土地產權的“比例化市場流轉”，有利于建立集體農地產權的自由進入和退出機制。如果通過農用土地產權的“比例化流轉”，進而建立農地市場，可以喚醒這部分沉睡的農地資本，將有助于利用農地抵押貸款、農地證券化等融資機制吸引各種閑散資金向農地產業聚集，最終有助于實現農地的貨幣化和資本化。土地財產在城鄉之間和農民間(含不同集體經濟組織農民之間)的市場化自由轉換，有利于農地資源的優化配置。比如當一個農民打算進入城市時，他或她就可以通過農地市場將在農村積累的農地等財產出售變現，然后再轉換為在城市的生產和生活資料，這樣農民轉變成市民就有了物質條件支持,這將有助于農村勞動力向非農產業轉移和農民退出農地產業轉變為市民，同時土地規模化公積金的融資貸款功能給轉入非農產業經營或就業失敗的農民再次進入農業購買土地提供了政策性金融制度保障，也為熱愛農業轉入土地的農民擴大土地經營規模開辟了新的融資渠道，進而可以形成集體農地產權的自由進入和退出機制。一方面,它將極大地推進我國農業現代化、農村城市化和城鄉一體化進程；另一方面,它將在農村不同集體經濟組織之間形成優勝劣汰機制,如果一個村集體經濟組織經營管理不善、對村民不好，那么，村民就可以選擇轉出其集體農地產權而退出該集體經濟組織，要么進城，要么進入其他村集體經濟組織，這會對經營管理不善的村集體經濟組織形成壓力，這就有利于鄉村基層治理，對村干部形成一種激勵約束機制。這樣一來有人會擔心會不會出現農民競相低價出售土地進城而又無法返回呢？回答是否定的。因為農用土地產權“比例化市場”是具有雙重保障的——農民土地社會保障和土地規模化公積金保障，也就是說農民進入和退出農地以及進入和退出城鎮都是自由和有經濟保障的。只有在農民進入和退出農地無經濟保障的情況下，才會出現農民競相低價出售土地進城而又無法返回的問題。由此可見, 農地產權的“比例化市場流轉”，不僅可以保證農業內部農地流轉中農民的土地權益,而且可以保證城鎮化過程中或征地過程中農民的土地權益。
(2) 農地產權的“比例化市場流轉”，可以顯著地降低土地規模化的交易成本，提高土地利用率。因為實行農用土地產權“比例化市場流轉”后，農地的規模化主要依賴市場機制，市場機制配置土地資源可顯著減少行政干預和人為的土地糾紛。關于提高土地利用率，在現行土地承包制下，有的農民外出打工寧愿讓土地荒蕪，也不愿讓他人耕種，實行農用土地產權的“比例化市場流轉”后，農地有了市場價格，農民會更加珍惜土地，而不會輕易撂荒。
（3）農地產權的“比例化市場流轉”，使農地在市場化流轉中以完整獨立的所有權或承包經營使用權主體進行，這就避免了現行土地承包制下土地承包經營權侵蝕集體土地所有權的情況，以及集體土地承包經營權在實踐中所遇到的抵押和入股經營失敗清算時的法律障礙和矛盾，如農地抵押后出現風險時金融機構無法處置農地抵押權——農地抵押權無人接收、入股后公司經營失敗清算時農地變現困難等。
（4）農地產權“比例化市場流轉”改革思路符合黨的十七大報告首次提出的“創造條件讓更多群眾擁有財產性收入”和十八大報告再次提出“多渠道增加居民財產性收入”、“城鄉發展一體化，促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置”及十五大報告指出的“努力尋找能夠極大促進生產力發展的公有制實現形式”等政策主張，有利于增加農民的財產性收入，從城鄉居民目前擁有財產性收入對比看，農村居民是最低的。
這一改革思路也是能進一步促進農村生產力發展的公有制實現形式的創新探索。
（5）農地產權的“比例化市場流轉”改革操作簡單，易于實施，符合農村和農民實際。（農地產權“比例化市場流轉”改革思路模式框圖詳見本文后附圖）。
吳巧月：李老師，您指導的陜西藍田董嶺村試驗項目在探索實踐中的難點是什么？或者說遇到了哪些問題？如何應對的？成效怎樣？
李錄堂：陜西藍田董嶺村試驗項目在探索實踐中遇到的難點是土地公積金來源和繳存比例的確定。關于土地公積金來源構成，我們借鑒城鎮住房公積金的經驗，總體辦法是：農民個人、集體和國家共同負擔。具體到這次董嶺村試驗，我們采取的是集體與農民共同負擔，也就是農民繳納與集體一比一配套相結合，從目前來看農民積極性還是比較高的，大多數農民也是滿意的。現在另一問題是試驗范圍太小和試驗點比較少，目前看來有必要擴大范圍和增加試驗點，如果國家財政也能給農民繳納的土地公積金提供配套支持，我想農民的積極性就更高。
吳巧月：李老師，您在陜西藍田董嶺村運用的創新理論及相關實踐與近日中辦、國辦出臺的《意見》有什么內在機理？
李錄堂：中央關于農村土地“三權分置”政策與我們在陜西藍田董嶺村運用的51：49式土地改革方向和思路是一致的，我們在陜西藍田董嶺村的試驗是中央關于農村土地“三權分置”政策的具體化和操作化。如前所述農村土地“三權分置”政策基本含義是：保證土地集體所有權不變，穩定承包權，搞活經營權，其實這是從土地產權關系性質上對土地權利做出的一種比例化區分。如果把依據《憲法》精神和混合所有制政策，從土地產權關系性質和數量兩個角度提出的農地產權比例化的內容與中央關于農村土地“三權分置”政策的基本內容做一對照：我們會發現兩者是完全一致的，而且農地產權比例化是農村土地“三權分置”政策的具體化和操作化。例如，在現實中如果我們用集體土地所有權給農民提供實物性生存保障，用土地承包權給農民提供實物性就業和再就業保障，用土地經營權市場流轉后的收入給農民提供財產性收入保障，且讓前兩者權能占土地產權及收益的51%，剩余的土地經營權占土地產權及收益49%，據此對照分析我們會發現，農地產權比例化與中央關于農村土地“三權分置”政策的思想是完全一致的，所不同的是農地產權比例化市場流轉后，集體所占土地產權（按現行政策集體依據的是農地統一經營使用權）總額的51%及其收入，其一部分10%主要用于設立農民土地社會保障基金-----給農民提供的是貨幣化生存保障，另一部分41%設立農地規?；e金------給農民提供的是貨幣化的就業和再就業保障。在“三權分置”中農民依據其土地經營權流轉獲得的收入相當于農地產權比例市場流轉中49%的財產性收入。這實質是把實物化的土地集體所有權和承包權貨幣化了，換句話說是用貨幣化的土地（土地社會保障基金和土地規模化公積金）集體所有權和承包權來“保證土地集體所有權不變和穩定承包權”。
吳巧月：謝謝李老師的精彩解讀！李老師，您還是民進陜西省直屬工委副主委，民進的朋友們特別關心、關注您的研究工作，在這里您能對民進的朋友們說點什么嗎？
李錄堂：感謝大家對新生事物的關心、關注和支持，民進是一個溫暖的大家庭，特別是新一屆班子上來后出現了許多新氣象新做法，去年劉主委（民進陜西省委會主委劉寬忍）來西北農業科技大學調研，前段時間閔副主委（民進陜西省委會專職副主委閔生華）來，對我是莫大的鞭策和鼓勵，我們愿意在民機中央和民進陜西省委會的領導下，發揚光大民進優良傳統，為國家建設和“三農”問題的解決獻言獻策，在本職崗位繼續努力，還是那句話，要做要行動，行動勝于無數的語言，應堅信思想的力量和理論的力量，同時感謝民進陜西省委會的一貫支持和領導。
吳巧月：非常感謝李老師接受我的采訪！非常感謝中共西北農林科技大學黨委統戰部對此次采訪的精心組織及安排！
結語：時間追溯到2015年12月18日，民進陜西省委會劉寬忍主委赴其學習實踐活動聯系點民進西北農林科技大學支部走訪調研座談宣講過程中，在聽取了李錄堂教授的“建立農地產權比例化市場流轉機制” 情況介紹后，高度肯定和贊賞李錄堂教授的理論創新。 有關介紹李錄堂教授創新思路及研究成果的“醒來吧，沉睡的土地資本！”的文章分別先后刊發于民進陜西省委會網站“會員動態”及民進中央網站“專家訪談”欄目；這項研究此前還曾在民進陜西省委會發揮界別優勢開展系列文化活動綜述之“契合國家發展大戰略 彰顯民進界別之擔當”文章中也均有涉及；2016年5月3日，民進陜西省委會網站又追蹤聚焦了李錄堂教授指導的陜西藍田董嶺村試驗項目實踐中的探索篇以“明晰產權比例激活農地潛能 ——陜西省藍田縣董嶺村開展51∶49式農地產權比例化市場流轉試驗”為題的文章。
從2016年3月陜西藍田董嶺村300多戶農民填寫本村股份制改革申請按下手印那一刻開始，注定了李錄堂教授探索的雙重保障型農地市場流轉機制研究——農地產權比例化市場流轉的理論與政策設計----這一“三農”重大創新理論成果，將為陜西藍田董嶺村改革實踐提供思想理論指導，必將為撬動土地資源（資本等）市場化的堅冰創出一條路子，進而給農業產業規模化推進、農民及新的經營主體快速發展、農業生產力的提高和農村生產關系的創新發展注入新的動力和活力。這些研究和實踐探索將為執政黨助力，為國家盡責，為“三農”問題的全面長期化解決發揮積極作用。
近日，中辦、國辦出臺的《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，為我國農村土地改革實踐探索提供了政策依據，也必將為破解在推進農業現代化過程中眾多經濟發展難題而被濃墨重彩地載入中國特色土地制度改革的史冊。
備注：與本文相關的幾個主要概念說明：1．關于什么是土地社會保障金？它是國家依法征收或征用農村集體所有土地而導致農村集體經濟組織成員----農民失地少地后，為被征地農民提供社會保障而建立的專項資金。在本試驗中土地社會保障金還包括農地產權比例化市場流轉中集體農地產權收入部分所形成的、用于失地失業農民的社會保障專項資金。2. 關于什么是土地規?；e金？它是集體（含國家）和農戶或農民個人共同繳存的土地流轉儲金，其目的是為促進農地適度規模經營提供資金支持和給農民提供就業保障,類似于城鎮失業保障金的部分功能。從村集體和農民個人土地產權比例化市場流轉收益(含國家征用農村土地收益)中提取的一定比例繳存在農業政策性銀行下設的土地規模化公積金管理中心為農民開設的專門資金賬戶上，作為繳存者獲取生存型農地生產經營用土地或擴大農生產經營規模所需土地的儲備資金，該項公積金的最終所有權歸農民個人。3. 關于什么是貨幣化的土地承包關系?它是指按照51：49式土地集體所有制，農民出售或租賃其土地后他與集體只保持貨幣化社會保障關系和可利用公積金重新買回土地的權利關系形式。4.關于什么是實物化的土地承包關系？它是指按照51：49式土地集體所有制，農民或法人購入土地后他與集體所形成的土地實物承包權利關系。
作者為西北農林科技大學經管學院原副院長、民進陜西省直屬工委副主委李錄堂教授
中國鄉村發現網轉自：中國民主促進會網
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