導語
本篇是人民食物主權“2016·農(nóng)村新發(fā)現(xiàn)”暑期調(diào)研系列文章的第一篇。文章重點考察了精準扶貧過程中，政策設計與農(nóng)村貧困現(xiàn)實之間的張力，對精準扶貧政策目標的實現(xiàn)程度，提出了質(zhì)疑。貧困指標是如何確立的？扶貧對象評選在農(nóng)村掀起了怎樣的波瀾？扶貧政策實施過程中基層干部如何應對？基層干部對精準扶貧的前景預期是什么？這些問題，都將在本文中得到回答。
精準扶貧是透視中央政策在地方實踐的一個切入點。這些以失敗告終的扶貧項目和發(fā)展計劃，也許癥結(jié)都歸于一點——只重效率和眼前利益，政策設計偏離了農(nóng)村實際，農(nóng)民和基層干部在政策制定中集體失聲。文章最后提醒，在建設和發(fā)展農(nóng)村的過程中，繁瑣的政令雖志在富民，但往往會壓制基層的凝聚力和活力。今后的政策應當要有意識地開拓地方自主發(fā)展的空間。
正文
“十三五”被視為全面建成小康社會的關鍵期，中央要求到2020年使7000萬貧困人口脫貧，消除貧困因此成為各級黨委和政府的重大政治任務。精準扶貧是中央為實現(xiàn)脫貧制定的新戰(zhàn)略，也是各級政府在農(nóng)村開展扶貧開發(fā)工作的重要指導，其基本思路是精準識別貧困戶和貧困村、精準幫扶、精準管理和精準考核。
此外，中央還與貧困情況嚴重的22個省（包括山西省和黑龍江省）簽訂了脫貧攻堅“軍令狀”，層層落實扶貧責任。中央的壓力型管理機制在一定程度上能夠調(diào)動地方政府扶貧的積極性，不過具體的工作最終還是要落實到基層。地方政府為激發(fā)基層活力，選派了超過四十萬干部駐村幫扶，幾乎所有的貧困村都配備了第一書記。但是，精準扶貧的成效究竟如何，我們需要聆聽基層的聲音才能有所了解。
2016年7月，我們通過訪談山西A縣和黑龍江省C縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部以及第一書記，對精準扶貧政策在該地的落實情況進行調(diào)查。在兩個縣，精準扶貧的建檔立卡工作已經(jīng)完成，但是后續(xù)的扶持工作還沒有進行。不過即使在貧困的甄別過程中，暴露和制造的矛盾已經(jīng)不少，負責扶貧的基層干部為此憂心忡忡。本文根據(jù)調(diào)研收集的資料，希望能夠指出在精準扶貧執(zhí)行過程中存在的問題和隱患，同時呈現(xiàn)精準扶貧識別中基層干部面臨的困境和矛盾。現(xiàn)將訪談和思考整理如下，以饗讀者。
一、上級敲定：貧困標準脫離實際
精準扶貧的第一項內(nèi)容是精準識別，落實到基層的具體工作則是建檔立卡。A縣和C縣已經(jīng)完成此項工作，接下來就是等待上級出臺具體的幫扶政策。不過僅僅是建檔立卡的工作，已經(jīng)讓分管精準扶貧的基層干部覺得“頭疼”。參加座談會的干部，無論是副鄉(xiāng)長還是駐村的第一書記，都感到政策繁瑣、難以落到實處。
基層干部面臨的困境，與上級政府下達的貧困標準脫離實際有很大的關系。首先，扶貧標準是由上級定的，無法為精準識別提供參考依據(jù)。山西省受訪基層干部認為貧困戶人均年少如低于2800元是脫離實際的。貧困鄉(xiāng)副鄉(xiāng)長周全（化名）指出，在實際識別工作中，幾乎沒有哪個村能找到這樣的貧困戶。如果人均年收入低于2800元，根本就沒辦法生活。B村第一書記做了補充，如果出去打工，一個月至少能掙1400/1500元，兩三個月就能賺夠2800元。黑龍江省的基層干部也持一致的看法，他們舉了一個例子：在黑龍江，農(nóng)戶的平均土地面積較大，每戶最少是七八畝，而當?shù)氐耐恋亓鬓D(zhuǎn)租金是400元/畝，這樣，7畝地的話，往少說就是2800元。有這2800元之后，還有國家給的70元/畝的糧食直補。這么一算，本身就超了2800元。按照這個標準，很難找到“達標”的貧困戶。
其次，因為農(nóng)戶的收入難以衡量，上級政府制定的標準在實踐中很難操作。一方面，農(nóng)業(yè)收入無法完全標準化計算，且受到市場行情的影響存在較大波動；另一方面，不少農(nóng)戶為爭取貧困戶名額撈取利益，不會將外出打工收入如實相告。以黑龍江省為例，雖然省內(nèi)的規(guī)定的排除有房、有車、開小賣店、辦企業(yè)、外出打工等11種人，且評選范圍是常住戶，收入還必須低于2876元，但基層干部在甄選貧困戶時只能按照更符合實際的標準來：看誰家住的是土房，哪些農(nóng)戶家有老人、病人、殘疾人。在山西省情況略有不同，但問題的性質(zhì)是一樣的。按照山西省里的指導意見，要嚴格執(zhí)行“八不準”標準。但符合八項標準中其中一項的也可能是貧困戶，這就讓基層很難辦。
最后，還應指出，上級政府制定的指標較為繁瑣，進一步增加了基層操作的困難，很多村干部根本無力勝任。黑龍江省受訪第一書記指出，精準扶貧建檔立卡所涉及的各種表格并不是那么容易填寫。要求填寫的表格，內(nèi)容共計47項，非常復雜。特別對于村干部而言，他們并不太懂如何使用電腦。另外，村干部看不懂這些表格，村干部基本都不會打字，更別提設計EXCEL表一一填入對應內(nèi)容。鑒于這種情況，作為第一書記的他，親自完成了填寫表格的工作。這與我們在山西A縣訪問的副鄉(xiāng)長張德的情況一致，建檔立卡的填表工作最后是由他和鄉(xiāng)里的同志親自完成的。可見，在精準扶貧的建檔立卡過程中，針對農(nóng)戶的多項收入的統(tǒng)計表格看似嚴謹和精確，實際上缺給基層干部制造了很多負擔。識別貧困戶已經(jīng)花費不少精力，還要應付這些繁雜而無效的表格。出于對我們的信任，這位第一書記指出，為了填表順利，在實際操作中他們都是先選貧困戶，再入戶算賬，填寫的各項內(nèi)容其實都是“倒著裝出來的”。
基層的實踐促使我們?nèi)シ此迹热蛔R別工作要交給地方，為何不讓地方依據(jù)當?shù)厍闆r制定相關的識別標準？中央從上而下一刀切地無端設計了各種表格，既繁瑣，又不具有可參考性，這樣反而使基層干部的工作更加感覺掣肘。這些規(guī)定從形式上看是完備的，但操作起來卻脫離實際。我們不能一味埋怨基層干部缺乏積極性，而是要反思科層制管理存在著弊端。
二、遭遇地方：干部村民交互爭利
除了貧困標準在實踐中難以提供參考之外，上級政府最終核定的貧困指標也往往是脫離實際的。扶貧任務是層層下達的，上級能給基層施加很大的壓力，但具體的扶貧工作包括確定貧困戶的數(shù)目仍然是由基層落實的，這就給予基層干部一定程度的操作空間。基層干部的具體操作很可能會激發(fā)村民之間的矛盾，帶來意想不到的后果。
第一，貧困村的村干部上報的名額往往超過村內(nèi)實際的貧困戶。副鄉(xiāng)長張德（化名）告訴我們，村干部這么做有兩個原因，一方面為村里爭取到更多的資金，可以讓他們獲得村民的支持，在換屆選舉中連任；另一方面除去公認的貧困戶外，村干部可以將多余的名額分配給自己的親屬朋友。此外，一位第一書記做了補充，分配多余的名額時不以幫扶弱勢群體為主，村干部往往要平衡村里的不同的派系和大姓，以求穩(wěn)定。北方村莊里常見派系斗爭，貧困指標關涉利益，村干部對此如果不加以考慮，自身地位也會受到威脅。
第二，貧困村的村民可能會競爭貧困指標，求取利益，村民之間矛盾增加，影響農(nóng)村社區(qū)的安定。在一些下達精準扶貧幫扶政策的地方，已經(jīng)出現(xiàn)了村民上訪告發(fā)基層干部的案例。具體到A縣，雖然幫扶政策尚未下達，村民之間已經(jīng)出現(xiàn)了不少矛盾。副鄉(xiāng)長周全告訴我們，“從2015年年底開始直到現(xiàn)在，什么也沒做，就是調(diào)解矛盾”。為了獲得貧困指標撈取利益，村民相互揭發(fā)告狀的案例已經(jīng)不勝枚舉。
以A縣一個鄉(xiāng)為例：該鄉(xiāng)村民當初由于鐵礦興盛購買的運輸?shù)V石的車輛大多沒有登記牌照。按理說有車的農(nóng)戶不能申請貧困戶，但一些車主為求利益故意瞞報，其他村民會跑來揭發(fā)，但基層干部無法通過車輛的行駛證進行正規(guī)核實，難以查明實情。另外，不少村民委兒女結(jié)婚會在臨近縣城的地方購買小產(chǎn)權房，這些房產(chǎn)沒有明確的證件。在縣城有房的這些村民也會利用這樣的漏洞向上申請貧困戶資格。在實際執(zhí)行過程中，如果把這些人認定為貧困戶，就會引起其他農(nóng)戶的不滿，出現(xiàn)各種糾紛沖突，甚至演變?yōu)樯显L，導致村委會和上級政府不得不花費成本和精力來維穩(wěn)。即便是蠅頭小利，也會讓不少村民爭先恐后。
總體而言，精準扶貧對于被識別的村莊和農(nóng)民都是一種資源（或資金）輸入的行為，代表可觀的收益。我們所訪問的一位第一書記說，他曾建議他做第一書記的那個村的村干部將不符合貧困標準的農(nóng)戶全部剔除出來，但是村鎮(zhèn)兩委不同意，村里人也不會同意。整個小氣候都是這樣，很難做到如實上報。在實際工作中，從縣、鄉(xiāng)下派的第一書記所能發(fā)揮的作用有限，往往只能緩和村莊內(nèi)部的矛盾，主事的仍然是村兩委干部。
三、過程難料：上有政策下有對策
按照精準扶貧的政策要求，應該廣泛深入地將精準扶貧政策，及建檔立卡的標準和要求向群眾講清楚，確保群眾的知情權、參與權、監(jiān)督權。同時，市、鎮(zhèn)（街道）、村三級要設立公示公告欄，按照規(guī)定對民主評議和市、鎮(zhèn)（街道）兩級審核結(jié)果進行公示、公告，無異議后才能確定為扶貧對象。然而，現(xiàn)實中，基層干部為了避免矛盾往往采取的是隱蔽的公開。
與我們座談的山西A縣的第一書記和副鄉(xiāng)長告訴我們，在精準識別之后，很多村都沒有公示，不然會暴露矛盾沖突。他們認為，精準識別之后，下一步肯定有相關扶持政策。在不知道政策的情況下，矛盾還潛藏著；一旦公開，就會激化矛盾。但是上面要求必須公示，且必須有公示的照片，于是村里往往采取隱蔽的公開的辦法，例如在一個很隱蔽的角落公示，或者貼一個晚上公示，隱蔽地拍照。鑒于這種隱蔽的公開做法，我們也很難想象出在精準扶貧的民主評議環(huán)節(jié)[1]會進行得很公開。
此外，上級規(guī)定在實際的扶貧過程中必須要做到“對口幫扶”。某村第一書記說，他所在的單位的每一個職工都要和具體農(nóng)戶對接，給每一戶設定幫扶責任人，但具體怎么實施精準扶貧并不清楚，單位要求幫扶責任人必須與被幫扶人見面，不要求駐鄉(xiāng)。在幫扶過程中，有的單位會重視一些，而有的則不太重視，效果層次不齊。在如何確定幫扶項目方面，幫扶單位會征求村里意見，村里提出的發(fā)展項目經(jīng)雙方協(xié)商后看是否能納入幫扶項目。他總結(jié)道，上面是讓幫扶單位根據(jù)實際情況制定計劃，但下面制定的計劃是否科學，能否執(zhí)行，這些并不能保證。
四、扶貧效果：基層干部不抱希望
我們訪談的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和第一書記基本都認為，精準扶貧與之前的扶貧例如整村扶貧等沒有差別。形式和以往沒有區(qū)別，都是上面下達減貧名額，下面往上報名額，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的干部完成的工作就是建檔立卡。在他們看來，宏觀政策層面雖然說要將對農(nóng)村的輸血改成造血，但是對于需要誰來做、怎么做和做什么這些并沒有詳細說。實際上，他們最想得到的是關于如何“造血”的經(jīng)驗的分享，而上級只顧下達任務沒有考慮到地方實際需要[2]。某鄉(xiāng)副鄉(xiāng)長說，國家所有的扶貧都一個樣子，都無項目支持。就算有項目，真正能帶動農(nóng)民致富的項目特別少。扶貧應該立足于農(nóng)村本位，應該支持一些適合農(nóng)村的項目。受訪基層干部的態(tài)度實際上展示了精準扶貧內(nèi)在的悖論。目前，精準扶貧意圖使貧困戶脫貧，但忽略了他們的實際需要，還可能助長部分貧苦困戶的等靠要思想，無法實現(xiàn)長遠脫貧。將來可能造成的惡果是，農(nóng)村依然沒有實現(xiàn)內(nèi)生性發(fā)展，國家為了實現(xiàn)全面建成小康社會的奮斗目標，可能還會耗費更多的資金。
其次，精準扶貧的扶持并不能針對性地解決問題。一位分管民政工作的副鄉(xiāng)長說，目前，精準扶貧的對象其實是老弱病殘、沒有從事經(jīng)濟活動的能力。他認為，國家對這部分的人的扶貧應該是兜底扶貧，但現(xiàn)在的方式是產(chǎn)業(yè)扶貧，比如，國家讓這些貧困戶搞養(yǎng)殖，養(yǎng)殖成本國家出70%-80%，養(yǎng)殖戶配套剩下的部分。他說，無論是讓這些貧困戶建立合作社還是讓農(nóng)戶個體經(jīng)營都沒有實際的脫貧效果，而能從事這些活動的年輕人又不符合貧困戶的標準。某鄉(xiāng)分管農(nóng)業(yè)和精準扶貧工作的副鄉(xiāng)長則告訴我們，根據(jù)精準扶貧的政策，通過扶貧辦完善手續(xù)后，扶貧資金將落實到農(nóng)戶。精準扶貧的政策是，三年內(nèi)享受扶貧政策，這些扶貧政策包括移民安置、小額貸款、種養(yǎng)加工的項目結(jié)合。但是農(nóng)戶要貸款很不容易。貧困戶可以申請小額貸款，最高貸款額度五萬，但是他們很難貸到這個金額，因為貸款需要公職人員擔保，同時還要考察借款人的信用和還款能力，所以即使能貸到款，也達不到五萬；即便能貸到五萬元，也不足以解決問題，反而增加了債務負擔；如果真的做項目，五萬元的資金是遠遠不夠的，主要是還銀行的錢了。
黑龍江C縣的那位第一書記指出脫貧本質(zhì)而言是很難完成的任務。他說，一個人不會過日子，就像不會學習；不會過日子，不是一代人的事，好幾代都不會過日子，都攢不住錢。更好的方法是讓農(nóng)民提高發(fā)展自身的能力，不能光靠外部扶持。這位第一書記說，過去的“數(shù)字脫貧”就是湊個虛數(shù)，并不真正脫貧。雖然黑龍江省2016年開始施行更為嚴格的 “算賬脫貧”，希望督促真正的脫貧，但算賬脫貧其實還是數(shù)字脫貧，不可能真脫貧。
我們相信上級政府很快就會向A縣和C縣下達具體的幫扶政策，這些政策在基層將會如何落實，又會對基層社會造成什么樣的影響，是否能夠有效地幫助貧困戶，基層干部已經(jīng)訪談中表明了他們的態(tài)度。可以看出，如果上級制定的政策脫離地方實際難以落實，基層很可能會出現(xiàn)相應的對策，雖然完成了上級任務，但也會使精準扶貧出現(xiàn)意想不到的偏差。因此，當中央說要打好脫貧攻堅戰(zhàn)時，我們更應該看到，實際執(zhí)行中，為了“脫貧”，我們耗費的表格登記、對比算賬等巨大的管理成本和時間精力，但是地方的貧困現(xiàn)實仍然不容樂觀。基層只顧著應付中央以及各級政府下達的指標任務，并沒有心思立足當?shù)厝ニ伎既绾胃脤崿F(xiàn)自主發(fā)展。
結(jié)語
2016年7月20日，中共中央總書記、國家主席習近平在銀川主持召開東西部扶貧協(xié)作座談會并發(fā)表重要講話時強調(diào)，要堅持精準扶貧、精準脫貧，把幫扶資金和項目重點向貧困村、貧困群眾傾斜，扶到點上、扶到根上；產(chǎn)業(yè)合作、勞務協(xié)作、人才支援、資金支持都要瞄準建檔立卡貧困人口脫貧精準發(fā)力。
國家的扶貧力度不可謂不大，但是像以往的發(fā)展干預政策一樣，精準扶貧從宏觀看是一個好事情，但具體的操作過程（事實上光是甄別工作）經(jīng)常讓基層干部無所適從。此外，我們還應重視在識別貧困戶的過程中，基層干部所反映的困境和矛盾。精準扶貧的層層落實過程遠非精準識別一項所能涵蓋，各級政府、各個部門都有著自身的利益，這些利益會對政策的執(zhí)行造成何種影響，在我們的調(diào)查中尚付闕如。事實上，此前一些研究者的調(diào)研已經(jīng)證明，精準扶貧政策層層下達的過程中可能出現(xiàn)的問題遠遠大于此次調(diào)研所見。
扶貧政策之所以出現(xiàn)這么多問題，原因可能是：上級制定的指標、政策看似服務于農(nóng)村發(fā)展，但這些包含各種資源的項目會經(jīng)過各種利益主體之手，下達之時往往以任務形式出現(xiàn)，導致脫離地方實際、難以持續(xù)，最終甚至可能進一步削弱基層的合作基礎。我們認為，在建設和發(fā)展農(nóng)村的過程中，應當要有意識地開拓地方自主發(fā)展的空間，而非通過繁瑣的政令步步壓制。如果頂層設計者不加反思，最終將無法逃脫“上有政策，下有對策”的僵局，也無法給予農(nóng)村實質(zhì)性的幫助。
在此次調(diào)研期間，我們還對山西永濟的蒲韓鄉(xiāng)村社區(qū)進行了考察。該社區(qū)最初通過一些活動增強了村莊的凝聚力，進而組織農(nóng)民合作，在發(fā)展過程中并不盲目依賴外部的資源。這樣的發(fā)展模式讓我們不禁反思：與其讓基層干部疲于做一些讓他們“頭疼”、“不斷調(diào)解矛盾”而且耗費大量成本的事項，何不讓他們學習將農(nóng)民組織起來的經(jīng)驗，立足本地真正做一些建設性的發(fā)展？農(nóng)村的內(nèi)生性發(fā)展難道不比外援式的發(fā)展更為持久？畢竟，長遠地看，農(nóng)村的脫貧是一個系統(tǒng)的發(fā)展議題，并非短平快的“精準扶貧”可以解決。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：人民食物主權論壇 微信公眾號
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
