——以陜西省為例
摘要：文章采用文獻分析與調研相結合的方法,對陜西農村宅基地退出補償機制進行了相關研究。在分析陜西省現有農村宅基地利用現狀上面,認為陜西目前"一戶多宅"、面積超標及"空心村"現象嚴重,然而盡管地方政府出臺了有關農村宅基地退出與補償的相應政策與鼓勵原則,但還存在諸如退出補償機制不健全、退出宅基地的利用及收益分配不明確、各監管部門職責不明確,監管力度不足、未考慮農民意愿等制約陜西宅基地快速發展的突出問題。該文通過實際調研與問卷調查,從建立農村宅基地有償使用制度,建立多元化的補償形式與補償標準,發展多形式的住房保障體系與實施農村宅基地整理置換復墾機制等方面來構建陜西農村宅基地退出補償機制。研究結論與相關對策為當地政府優化農村宅基地政策提供參考,同時也為全國其它省份加快農村宅基地退出工作提供借鑒。
農村宅基地指的是農民為建造住宅而依法取得并占用的土地,也包括宅院、附屬建筑物及房屋設施等[1-2]。近年來,隨著我國工業化、城市化快速發展,大量農民進城務工、定居,導致全國10% ~ 15% 農村宅基地閑置,而與其對應則是城市建設用地的稀缺[3]。因此,研究農村宅基地退出補償機制,對緩解城市建設用地矛盾,加快推進城鄉一體化發展及促進社會主義新農村建設都具有重要的意義。
目前,國內外學者對宅基地領域的相關研究比較廣泛,Brandt等[4]研究我國農村土地制度中提到,農村集體土地產權的混亂與使用權不穩定是阻礙農村土地有效分配的主要原因。Putterman[5]在研究我國農用土地流轉中發現,土地使用權流轉不能大范圍推廣的主要原因是使用權權屬不明確。而國內學者也從宅基地管理體制[6]、宅基地管理政策法規[7]、戶籍制度[8]、宅基地流轉及置換[9-10]等相關問題進行深入研究。
該文以陜西省為研究對象,從宅基地利用現狀,退出補償政策、農民退出意愿、退出補償標準及建立健全置換、復墾機制等方面對農村宅基地退出補償機制進行深入探討,以期為各級政府制定合理性的政策提供理論依據與現實基礎。
1、陜西省現有農村宅基地利用現狀
1. 1“一戶多宅” 與面積超標現象嚴重
我國 《土地管理法》中明確規定[11],每個農村居民只能擁有1 處宅基地,且宅基地的面積不能超過每個省規定的具體標準。以陜西為例,城市郊區每戶面積不能超過133m,具體面積規定見表1。根據該文對陜西楊凌示范區的調查數據可知,在所調查的405 份樣本中,有宅基地2 戶以上占到17. 1% ,人均超過133m占到5. 9% ,閑置狀態的宅基地比例為12. 1% ( 表2) 。由此可見,目前陜西農村人均宅基地面積存在一定超標問題,主要原因是由于缺乏有效的管理機制。
1. 2 勞動力轉移人群過多
近年來,我國經濟高速發展,城市化建設步伐逐漸加快,大量農村青少年進城務工居住,這些農戶的宅基地由于長期沒人居住,同時受到法律法規等因素的保護,不能進行公開轉讓與賣出,即便是村集體組織也無法將其進行收回、處理。這就造成了大面積的農村宅基地閑置,不能被利用,最終形成了 “空心村”。
2、陜西省現有農村宅基地退出補償政策分析
2010 年,陜西省先后出臺了 《關于舉家進城落戶農村居民退出宅基地、承包地實施辦法》 ( 以下簡稱《實施辦法》) 與 《關于加大力度推進有條件的農村居民進城落戶的意見》來指導具體農村宅基地退出補償工作,主要政策涉及到以下5 個方面。
2. 1 農戶退出宅基地進城落戶的基本原則
政策中包括: ( 1) 農村居民可以自愿選擇是否退出宅基地并進城落戶; ( 2) 對已經生活在城鎮并選擇享受城市政策待遇的農民實行城市居民制度; ( 3) 對已經生活在城鎮并選擇繼續享受農村政策待遇的農民可以實行城市居住制度; ( 4) 鼓勵農民退出自己的宅基地到城鎮進行落戶。
2. 2 農戶進城落戶的相關條件
農戶退出宅基地進城落戶應滿足3 個條件: ( 1) 在城鎮已經具有居住地; ( 2) 在城鎮具有簽署勞動合同的工作; ( 3) 連續參加城鎮養老保險與醫療保險達到規定的年限,省會西安應滿8 年,其它地區滿5 年。
2. 3 退出宅基地補償的規定
根據陜西 《實施辦法》規定,宅基地的補償包括補償標準、補償方式及退出的宅基地利用等3 個方面: ( 1) 補償標準。具體補償應該綜合考慮宅基地的房屋、附屬物情況來給予補償,各地區補償標準見表3。( 2) 補償方式。對于自愿退出宅基地的村民,在地方土地部門的審核公證后,可以進行一次性的經濟補償。( 3) 宅基地利用形式。陜西規定退出的宅基地應歸為耕地進行利用,也可以批準給符合宅基地條件的農戶。
2. 4 退出宅基地的鼓勵性原則
政策中規定對于自愿退出宅基地進程落戶的農戶,政府會給予一次性的經濟補償,同時可以享受城鎮居民的各類社會保險政策待遇,如教育、醫療、就業及保障性住房等; 而對于落戶的農村居民,除收取國家規定的遷出地與遷入地的項目費用外,不再收取其它費用。
2. 5 宅基地退出工作的監督與管理
陜西 《實施辦法》中規定,各市縣的財政、農業、林業及國土資源部門應該通力合作,制定好具體政策,有效貫徹落實。另外,紀檢與審計部門需要加強監管力度,保證補償資金能夠順利達到農戶手中,保證農戶的利益不受侵害。
3、陜西宅基地退出補償政策中存在的問題
3. 1 退出補償機制不健全
首先,陜西對補償區域的劃分是分為西安、陜南、陜北及關中其它地區,這種劃分比較粗略,沒有根據各地區內部宅基地實際情況進行細致劃分。第二,補償方式較為單一,對于退出宅基地的農戶,政府只給予一次性經濟補償,并沒有其它的補償方式,農民也沒有選擇的權利。第三,補償資金來源無法保證,陜西 《實施辦法》中規定補償資金主要由市、縣政府從收取土地出讓的收入中獲得,但并沒有規定各自承擔的補償比例,同時,收取土地出讓所獲得的資金不一定滿足對大量退出宅基地農戶的需要,而現有政策中并沒有規定補償資金不足時的具體處理意見。
3. 2 退出宅基地的利用與收益分配不明確
一方面,退出的宅基地利用規定不全面。政府為了獲得更多的補償資金,會將退出后的宅基地流轉為建設用地,以保證退出宅基地用戶的補償資金,但與此同時可能不利于耕地的保護[12]。另一方面,退出宅基地的收益分配比較模糊。當退出的宅基地流轉為建設用地時,隨著城市與工業的快速發展,這部分建設能夠創造出巨大的經濟效益,這些巨大的經濟效益都被政府與開發商所獲得,農戶僅僅獲得小部分的補償,享有的集體土地利益絕大部分被剝奪。
3. 3 各監管部門職責不明確,監管力度不足
陜西 《實施辦法》中規定各市區的財政、農業、國土資源及紀檢部門應該制定政策及落實監管,但并沒有規定各部門在具體退出宅基地工作中的具體職責,這會造成各部門之間互相推諉責任等問題。因此,明確宅基地退出工作各環節的負責部門、明確各負責部門的具體責任是非常重要的,這也有利于各部門之間互相合作、相互制約、互相監督,從而保證了宅基地退出工作有序進行,此外,紀檢部門應該加強對各環節工作的監管。
4、構建農村宅基地退出補償機制的主要對策
4. 1 建立合理化農村宅基地有償使用制度
建立科學合理的農村宅基地有償使用制度,可以從經濟層面來提高農村宅基地保有環節的留置成本,從而使現有宅基地的價格高于預期收益。有償使用費標準的高低是目前宅基地退出政策的核心問題,過高的有償使用費標準容易侵害當事人的合法利益,而過低的有償使用費標準又不能給當事人形成經濟壓力。因此,科學地確定有償使用費標準是非常關鍵的。第一,對合法獲得宅基地的主體農戶,應該采取最低規格的使用費標準與按照最高規格的資金進行補貼,但對于一些宅基地面積沒有達到現有規定的,可以進行對面積進行測算,按照實際面積給予經濟補償,這樣有利于減少農戶對新宅基地的需求量[13]。第二,對于通過合法途徑擁有但實際沒取得主體資格的農戶,比如城鎮非農業人口居民、農村集體的村民,因戶籍變更、歷史原因等方式占有宅基地,應按照較高規格的有償使用費標準來進行制約,可不予資金補償促使其主動地退出現有宅基地。第三,對于那些由于其它原因非法占有宅基地的農戶,可以采取最高額度的有償使用費標準,利用很高的經濟收費,來迫使其退出非法占用的宅基地。
4. 2 建立多元化的補償形式及補償標準
在退出宅基地的工作中,應充分考慮與尊重農民的意愿,而陜西現有退出補償政策的制定過程中并沒有充分考慮農民意愿,補償方式較為單一,主要是一次性的經濟補償。該文對陜西楊凌示范區的農民進行問卷調查,發放問卷數量113 份,其中有效問卷數量為100 份,從統計結果來看56. 3% 的農民希望是在劃分的集中區進行自建,20. 2% 的農民希望政府統一安排建造房屋,15. 3% 的農民希望獲得一次性現金補償( 圖1) 。因此,陜西現有的補償方式不能很好滿足農民的需求,應該因地制宜、科學制定有針對性的獎勵政策,通過制定多樣化的補償方式,來保障農民的利益。
同時,要建立科學合理的補償標準,具體補償標準應該遵循合法性、平衡性、多樣性原則[14]。合法性主要是指通過合法途徑獲得的宅基地。多樣性主要是補償方式應該包括土地、房產及貨幣等,給農民自主的選擇權利。平衡性主要是退出宅基地補助的金額不能小于原有宅基地的福利,如陜西目前確定各區域的補助價格在10 萬~ 25 萬元/667m之間,如果按照現有補償價格來算,一半農戶的宅基地面積為200m左右,按照最高標準的25 萬元/667m來算,補助最高也就8 萬元左右,但是根據實際調研,許多農戶住的都是2 層樓房,其建設成本就在15 萬元以上,大大高于補償額度。因此,制定補償標準應該結合農戶實際,從宅基地的生產要素功能、未來收益、建設成本等方面進行考量。
4. 3 建立多形式的住房保障體系
目前,我國現有的住房保障政策措施主要有 《廉租住房保障辦法》、 《廉租住房保障資金管理辦法》、《經濟適用住房管理辦法》等,經過幾年的探索,已經初步形成了包含廉租房、經濟適用房及其它形式的多層次政策保障性住房體系框架。2013 年,陜西省出臺了 《陜西省保障性住房管理辦法》條例,從現有的陜西住房保障制度來看,這個條例還無法滿足農民對住房的需求,因此,建立多元化、有效的貨幣化、實物化等多層次的保障體系對加快農民退出宅基地具有重要作用。措施有: ( 1) 引導與鼓勵農村集體組織建設農民公寓,將宅基地實物分配為住房,宅基地變為住房保障。這不僅有利于控制宅基地規模,保障耕地,同時還改善了農村居民的居住環境與質量。 ( 2) 對已經在城鎮長期工作,具備一定經濟能力的農戶,可以將實物分配轉化為貨幣模式進行,鼓勵農戶到城鎮進行居住,給予適當地優惠政策,這樣有利于帶動城市經濟發展,同時還能從根本上緩解城市建設用地與農村耕地之間的矛盾。
4. 4 建立健全農村宅基地整理置換復墾機制
實行農村宅基地的置換、整理復墾工程是能夠有效推動農民退出宅基地的有力舉措[15]。但是由于目前缺少必要的獎勵機制與配套的政策措施,使得陜西宅基地置換整理復墾工作總體形成較慢。首先,應該完善資金配套政策。農村宅基地的置換整理復墾對資金的需求量很大,制定定量的公共財政投入是保障這項工程順利實施的必要條件。其次,實施指標政策。要實施置換整理復墾工程,必須建立農村新社區以安置農戶,農村新社區應當率先安排用地指標,但是以陜西為例,目前用地的指標不能滿足建設新社區的需求,因此,政府應該實施與開展掛鉤啟動指標,以滿足建設新區的用地要求,但這一政策還需要進一步完善。最后,應當制定村莊建設與土地規劃相協調政策。當前,各地區普遍存在已批準的土地利用規劃與村莊建設規劃之間的矛盾,如新規劃中的農村新社區多數位于農田區域,使得項目很難進行下去,而需要置換整理復墾的農村老宅基地,因為屬于規劃新村莊建設用地無法進行復墾。
中國鄉村發現網轉自：中國農業資源與區劃2016年01期
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