“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”，即四個民主是村民自治的核心內(nèi)容。而民主決策又是村民自治的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，各地在民主決策制度和形式方面進行了不斷探索，取得了豐富的經(jīng)驗，促進了村民自治的發(fā)展。民主決策的發(fā)展與村民自治的發(fā)展歷程緊密相關(guān)，可分為三個階段。
第一個階段是以自然村為基礎(chǔ)的自生自發(fā)的村民自治時期的民主決策。上世紀(jì)八十年代，在廣西宜州市屏南鄉(xiāng)合寨村的果地和果作自然屯民主選舉產(chǎn)生的中國最早的村委會，在村規(guī)民約制定、治安聯(lián)防、公共利益分配等重大事項的決策中，實行的是以戶代表或者全屯成員直接決策的方式。這一時期雖然沒有明確提出民主決策的概念，但這一時期的自治蘊含著民主決策的原則，自治與民主也是統(tǒng)一的。
第二個階段是建制村下的民主決策。1987年之后，“公社—生產(chǎn)大隊—生產(chǎn)隊”模式被“鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村委會—村民小組”取代，全國大部分地區(qū)的村委會建立在原有的生產(chǎn)大隊基礎(chǔ)上。特別是1998年《中華人民共和國村民委員會組織法》正式頒布施行后，村委會大多不再是“自然村”，而是建制村。同時，在建制村實行“四個民主”，“自治的范式被民主的范式所取代”。建制村范圍較廣，人口較多，文化利益關(guān)聯(lián)性弱，采取直接民主決策的條件不成熟，加上建制村本來是國家出于社會管理和經(jīng)濟發(fā)展的需要而統(tǒng)一規(guī)制的，要協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作，民主未達而自治漸遠，民主決策也逐漸演化為村干部為主導(dǎo)的精英決策。
精英決策與大眾民主決策的精神是違背的，也存在著決策失敗和精英腐敗的風(fēng)險。為了規(guī)避精英決策的缺陷，各地不斷進行民主決策形式的創(chuàng)新，如代議型決策和協(xié)商型決策。代議型決策主要是通過村民代表會議來替代村民會議進行決策，這種方式在一定程度上增強了民主決策的操作性，避免了精英決策的缺陷。但由于村民代表會議的召開時間、議題的選定，甚至代表資格的確定易受到村干部的干預(yù)，做出的決策并非是全體村民意志的真正體現(xiàn)。而協(xié)商型決策出現(xiàn)在浙江等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，以民主懇談為主要模式，政府提供協(xié)商平臺，利益相關(guān)群眾自愿參與討論與協(xié)商，再將建議提交給村民代表會議通過。這一模式將決策參與者的范圍進一步擴大，一定程度上提高了決策的合法性。但參與討論的利益相關(guān)者是否能夠代表全體村民的意愿，提交的建議遭到村民會議否決如何處理？并沒有有效的應(yīng)對方法。
第三個階段是現(xiàn)階段多層次多類型的民主決策。實踐證明，村民自治的實現(xiàn)形式是多樣的，關(guān)鍵是“有效”。因此，民主決策的形式也應(yīng)該是多樣的，只要能夠體現(xiàn)合法性和科學(xué)性的形式都可以采用。伴隨著第三波“不同情況下村民自治形式”的出現(xiàn)，新的民主決策形式也不斷涌現(xiàn)。以四川成都和廣東梅州的村民議事會和協(xié)商議事會為例，兩者的共同特點是根據(jù)地方特色，采取不同的層級有針對性的議事機構(gòu)和決策方式，形成“村民小組議事會—村民議事會”和“村民理事會—協(xié)商議事會”兩級架構(gòu)。小組和片區(qū)內(nèi)的事務(wù)采取戶代表直接決策的方式，而對于涉及全村公共利益的重大事務(wù)則由村級議事會處理。將直接決策和間接決策有效結(jié)合，解決了決策的合法性問題。同時，定期召開的議事會參與人員不僅有村民代表、村干部、小組長、理事會長等，還邀請村外的老干部，相關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)、項目專家等共同協(xié)商，在諸如新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)規(guī)劃、土地流轉(zhuǎn)和新型農(nóng)業(yè)合作社等議題上充分交換意見，再由村民代表當(dāng)場表決，實現(xiàn)了決策的合法性與有效性的有機統(tǒng)一。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:鄉(xiāng)鎮(zhèn)論壇 2016年7月上卷首
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