加快推進農民工市民化是當前以及未來較長時期城鎮化發展的主要任務。黨的十八屆三中全會明確了城鎮化發展的總體思路，2013年中央城鎮化工作會議進一步提出了加快推進農民工市民化的具體要求。根據國家統計局監測數據，2012年全國農民工總數超過2.6億人，其中外出農民工超過1.5億人。在現行城鄉二元戶籍制度下，絕大部分農民工盡管在職業上實現了非農化，但在戶籍身份上尚未實現非農化，無法平等共享城鎮就業、教育、醫療、住房、社保等方面的公共服務，呈現顯著的“半城鎮化”特征。
自改革開放以來，盡管統計意義上的城鎮化率穩步提升，但農民工市民化進程明顯滯后，其癥結在于沒有處理好農民工市民化成本的分攤問題。所謂農民工市民化成本，是指使農民工在身份、地位、價值觀、社會權利以及生產、生活方式等方面全面向城市市民化轉化并順利融入城市社會所必須投入的最低資金量，其分攤機制能否理順決定了新型城鎮化的發展成效。結合國外城鎮化發展經驗以及國內各地探索，加快推進農民工市民化需要圍繞其成本分攤問題重點處理好如下五大關系。
第一，處理好政府分攤與市場分攤的關系。
農民工市民化成本一般包括因新增城鎮人口而產生的水電路網等基礎設施、文教體衛等公共設施的投資，養老、醫療、失業、生育保險等社會保障費用，就業培訓、文化保健、最低生活保障等社會福利、社會救助支出，以及為適應城市工作技能、生活方式需要而新增的成本。其中既包括政府需要承擔的公共成本，也包括企業、個人需要承擔的市場成本。然而，已有的政策研究，往往把企業、個人承擔的市場成本與政府承擔的公共成本混為一談，客觀上夸大了加快推進農民工市民化的公共財政支出壓力。以醫療保險為例，農民工參加城鎮職工養老保險一般由雇主或單位按工資的12%繳納，個人按工資的2%繳納，各地政府只承擔城鎮職工醫療保險的經辦費用和彌補城鎮職工醫療保險費用缺口，只有當農民工隨遷子女、父母等參加城鎮居民醫療保險時，才需要當地公共財政予以繳費補助，而目前一些研究將所有繳費補助都算在了當期成本中。因此，加快推進農民工市民化亟需正確理清政府、企業、個人在農民工市民化成本上的分攤責任，既要避免夸大政府的公共財政支出規模，也要避免向企業、個人甩包袱的傾向。
第二，處理好中央分攤與地方分攤的關系。
農民工市民化是一個涉及基礎設施建設、公共服務供給、社會福利保障的系統工程，需要中央與地方政府龐大的公共財政支出。一方面，在現行財稅體制下，財權向中央上移、事權向地方下放造成了地方政府無力承擔農民工市民化的各項公共支出；另一方面，中央政府對地方政府的轉移支付是以戶籍人口的公共需求為基礎調適，尚未建立起針對農民工及其隨遷家屬跨區流動的轉移支付調整機制。因此，為了加快推進農民工市民化，亟需合理調整中央與地方政府在農民工市民化中的支出責任。一是根據公共支出的外溢性優化中央與地方政府的分攤責任，中央政府承擔跨區域基礎設施建設以及社會保險、教育醫療、住房保障等基本公共服務需要全國統籌部分，地方政府承擔公用設施建設以及衛生健康服務、就業創業指導等地方性公共事項。二是根據農民工群體的跨區性優化中央與地方政府的分攤責任，中央政府重點解決跨省流動農民工的市民化成本，地方政府重點解決省內流動農民工的市民化成本。三是建立健全與居住證人口數量掛鉤的財政轉移支付制度，重點考慮中央轉移支付對農民工社保、醫療、教育等民生需求的覆蓋，建立農民工市民化專項補助資金，形成“錢隨人走”、“錢隨事走”的機制。
第三，處理好輸入地分攤與輸出地分攤的關系。
據統計，2012年全國跨省流動農民工為7647萬人，占外出農民工總量的46.8%，其中廣東、江蘇、浙江、山東、上海、北京等東部省份是主要農民工輸入地，而四川、河南、湖南、湖北、河北等中西部省份是主要農民工輸出地。然而，盡管農民工成為輸入地產業工人的重要組成部分，為輸入地經濟社會發展作出了重要貢獻，但他們無法在輸入地享受各項公共服務，仍然由輸出地政府承擔其相應的新農村養老保險、新農村合作醫療、子女義務教育以及留守老人的各項公共支出，實際上形成了經濟發展水平相對較低的輸出地補貼經濟發展水平相對較高的輸入地。以河南省為例，2011年跨省轉移的農民工大約1200萬，處于義務教育階段的留守子女據估計有160萬，按生均教育事業費估算，僅此一項需要年均財政支出70億元。因此，為了加快推進農民工市民化，亟需建立健全輸入地與輸出地之間的利益補償機制，針對農民工在輸出地享受社會保障、子女教育等公共服務的情形，探索輸入地對輸出地轉移支付、對口支援等形式的利益補償形式，加快推進輸入地基本公共服務覆蓋農民工群體。
第四，處理好一次性成本分攤與連續性成本分攤的關系。
農民工市民化成本既包括需要一次性投入的市政、醫院、學校、保障房以及相關的公共管理服務設施等，也包括需要按年度支出的社會保障、低保救助、義務教育、衛生保健等。從農民工市民化成本分攤的時間維度來看，一個誤區是把按年度連續支出的成本加總后與一次性成本混為一談，其結果是誤判了農民工市民化的一次性投入規模，無法正確反映各年度農民工市民化成本的分攤情況。以義務教育為例，按照“兩個為主”的方針，除了為農民工隨遷子女新建公辦學校是一次性投入外，生均教育事業費實際上是按學年度投入的，因此輸入地政府對農民工隨遷子女的義務教育投入并不會帶來較大的財政壓力。此外，在農民工市民化成本中，除了需要一次性支出的即期成本外，相當一部分是需要未來連續支付的遠期成本。以養老保險為例，2012年農民工平均年齡約37歲，如果在輸入地參與城鎮基本養老保險的話，其養老保險的支付需要等農民工年滿60歲后才會發生，其繳納的養老保險費用一定程度上還能彌補當期養老保險的支付缺口。
因此，為了加快推進農民工市民化，需要在較長的時間維度里處理好一次性成本分攤與連續性成本分攤的關系，著力實現不同年份之間的平滑分攤，一方面充分利用市場機制、引入社會資本來促進市政、醫院、學校、保障房等一次性投入在較長時間內的分攤，另一方面對需要連續支出的公共服務、社會福利等支出項目，需要建立可持續的財政保障機制， 把農民工市民化的連續性公共支出項目納入中長期財政預算框架，并針對需要遠期支付的養老保險，將社會統籌基金與個人賬戶基金實行分賬管理，消除“混賬”、“空賬”，逐步做實個人賬戶。
第五，處理好成本分攤責任與成本分攤能力的關系。
農民工市民化成本的合理分攤既要理清政府、企業與個人的成本分攤責任，也要綜合考慮不同主體的成本分攤能力。從農民工來看，農民工自身承擔市民化個人成本的能力相對薄弱。2012年外出農民工人均月收入2290元，扣除生活成本月均結余1557元，以按城鎮職工標準繳納“五險一金”為例，僅此一項，農民工需要支出的費用就占到其工資額的23%左右，因此亟需探索參照城鎮居民養老保險、醫療保險的辦法對低收入農民工予以繳費補助。
從用工企業來看。在原材料、勞動力、資金等投入成本上漲以及國內外市場需求乏力的情況下，企業利潤率普遍較低。據統計，2011年中小企業整體利潤率已不足3%，如果以按城鎮職工標準為農民工繳納“五險一金”的話，需要新增支出占工資總額47%的費用，將大幅提升中小企業的社保成本，因此需要考慮農民工用工企業的實際情況調整其繳費標準、設立繳費分檔、建立繳費補貼等。
從政府來看，中央到地方各級政府在農民工市民化中的成本分攤責任與財政保障能力匹配失衡。2011年中央本級財政收入占全國財政收入總額的49.4%，而中央本級財政支出占全國的比例僅為15.1%，與中央相比，各級地方政府分攤市民化成本的財政保障能力相對薄弱，這就需要逐步建立地方主體稅種，建立健全地方債券發行管理制度，鼓勵社會資本參與城市公用設施投資運營。根據2013年中央城鎮化工作會議精神，中小城市與建制鎮是加快推進農民工市民化的重點，但是在現行城鎮行政體制下，“職能同構”的五級城市（鎮）政府之間的利益博弈，導致各級城市政府之間財權與事權的分配失衡，各級中心城市通過行政資源集中實現行政區域內的壟斷式自我擴張，而吸納大部分農民工就業的中小城市與小城鎮則無法獲取充足的公共資源，因此，要穩步推進強縣擴權改革，對工商、稅收、投資、土地等管理權限有序下放到縣級城市政府，穩步推進合鄉并鎮與強鎮擴權改革，賦予經濟社會發展條件較好的中心鎮建立一級獨立財政和行政管理體制，提高中小城市與小城鎮為農民工安排基礎設施建設與公共服務供給的財政保障能力。
總體而言，協調農民工市民化成本分攤的五大關系是一個廣泛的利益結構調整過程，也是一個全面的制度創新過程，更是全面深化改革的具體體現，它將深刻影響農民工市民化推進進度和新型城鎮化發展成效。
（本文系國家自然科學基金資助項目《邁向全面小康的農民工市民化成本分擔機制研究——基于全生命周期的成本測算》（71303065）的階段性成果）
（作者單位：國家信息中心/國務院發展研究中心）
中國鄉村發現網轉自：中國發展觀察 2014-06-17
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