到2020年實現1億左右的農民工及其他常住人口在城鎮落戶是推進新型城鎮化發展的首要任務，其中建立健全農民工市民化成本分擔機制是關鍵。針對農民工市民化成本分擔問題，《國家新型城鎮化規劃（2014—2020）》《國家新型城鎮化綜合試點總體實施方案》均明確提出要“建立健全由政府、企業、個人共同參與的農業轉移人口市民化成本分擔機制”，而《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》則進一步提出要健全財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制。目前，盡管各地圍繞農民工市民化成本分擔進行了諸多探索，取得了一定的進展，但分擔主體不清、支出責任不明、分擔機制不合理的問題尚未得到根本性的改觀。
農民工市民化成本的兩大認識誤區
農民工市民化成本一般包括因新增城鎮人口而產生的水電路網等基礎設施、文教體衛等公共設施的投資，養老、醫療、失業、生育保險等社會保障費用，就業培訓、文化保健、最低生活保障等社會福利、社會救助支出，以及為適應城市工作技能、生活方式需要而新增的成本。其中既包括政府需要承擔的公共成本，也包括企業、個人需要承擔的市場成本，既包括一次性投入的市政、醫院、學校、保障房以及相關的公共管理服務設施等，也包括需要按年度支出的社會保障、低保救助、義務教育、衛生保健等。目前對農民工市民化成本存在兩大誤區。
第一大誤區是把企業、個人承擔的市場成本與政府承擔的公共成本混為一談，客觀上夸大了推進農民工市民化的公共財政支出壓力。以醫療保險為例，農民工參加城鎮職工養老保險一般由雇主或單位按工資的12%繳納，個人按工資的2%繳納，各地政府只承擔城鎮職工醫療保險的經辦費用和彌補城鎮職工醫療保險費用缺口，只有當農民工隨遷子女、父母等參加城鎮居民醫療保險時，才需要當地公共財政予以繳費補助。目前，部分新型城鎮化試點城市也開展了農民工市民化成本的測算工作。如：據長春市測算，以到2020年轉移落戶65萬人的目標計算，累計需總成本約1500億元；據長沙市測算，以到2020年轉移落戶170萬人計算，累計需總成本約為2662億元。這些成本測算沒有明確哪些是需要政府承擔、哪些是需要個人與企業承擔的。因此，正確認識農民工市民化成本亟需理清政府、企業、個人在農民工市民化成本上的分擔責任，既要避免夸大政府的公共財政支出規模，也要避免向企業、個人甩包袱的傾向。
第二大誤區是把連續性、遠期支出的農民工市民化成本與一次性、當期支出混為一談，客觀上忽視了推進農民工市民化的跨年度財政平衡能力。以義務教育為例，按照“兩個為主”的方針，除了為農民工隨遷子女新建公辦學校是一次性投入外，生均教育事業費實際上是按學年度投入的，因此輸入地政府對農民工隨遷子女的義務教育投入并不會帶來較大的財政壓力。此外，在農民工市民化成本中，除了需要一次性支出的即期成本外，相當一部分是需要未來支付的遠期成本。以養老保險為例，2014年農民工平均年齡約38歲，如果在輸入地參與城鎮基本養老保險的話，其養老保險的支付需要等農民工年滿60歲后才會發生，其繳納的養老保險費用一定程度上還能彌補當期養老保險的支付缺口。根據國務院發展研究中心的研究數據，從全國平均水平看，實現1個農民工在城鎮落戶，當期支出的市民化成本僅占總成本的58%。
農民工市民化成本分擔責任需進一步理順
中央與地方政府之間缺乏合理的市民化成本分擔機制需要頂層設計。在現行中央與地方財權事權分配制度下，中央到地方各級政府在農民工市民化中的成本分攤責任與財政保障能力匹配失衡。2011年中央本級財政收入占全國財政收入總額的49.4%，而中央本級財政支出占全國的比例僅為15.1%，與中央相比，農民工市民化的公共成本主要由各級地方政府承擔，各級地方政府分擔市民化成本的財政保障能力相對薄弱。如：大連市在新型城鎮化試點期間，農業轉移人口市民化人均成本為11萬元，政府承擔40%，承擔成本總額為220億元；廣州市在新型城鎮化試點期間，要解決150萬存量外來務工人員市民化財政成本約需1490.7億元，如按現有財政成本分擔機制測算，廣州市財政承擔占99.24%；齊齊哈爾市在新型城鎮化試點期間，50萬農民工市民化總成本在1000億元，如按現有財政成本分擔機制則當地財政根本無力承擔。
輸入地與輸出地政府之間缺乏合理的市民化成本分擔機制。一方面，在現行財稅體制下，中央政府對地方政府的轉移支付是以戶籍人口的公共需求為基礎調適，目前尚未系統地建立起針對農民工及其隨遷家屬的轉移支付調整機制，輸入地土地供給與財政支出壓力大，以寧波市為例，如把230萬外來常住人口轉化成市民，財政每年公共服務支出還要增加160億元，其中省內流動人口僅占總數的9.14%，若不在省外人口輸出地建立“地隨人轉”的機制，就難以有效解決人地矛盾；另一方面，作為輸出地的中西部城市在為東部地區輸出人口紅利的同時，實際上承擔了外出農民工的職業培訓、子女教育、社會保障等公共服務支出。以社會保障為例，2014年外出農民工大部分只能選擇在戶籍地參保新農保、新農合，相應的社會保障支出由輸出地政府承擔，在輸入地參保養老保險、醫療保險的比例僅為16.4%、18.2%，實際上形成了經濟發展水平相對較低的輸出地補貼經濟發展水平相對較高的輸入地。
完善農民工市民化成本分擔機制的建議
完善中央與地方政府之間的市民化成本分擔機制。一是根據公共支出的外溢性優化中央與地方政府的分擔責任，中央政府承擔跨區域基礎設施建設以及社會保險、教育醫療、住房保障等基本公共服務需要全國統籌部分，地方政府承擔公用設施建設以及衛生健康服務、就業創業指導等地方性公共事項。二是根據外出農民工的跨區性優化中央與地方政府的分攤責任，中央政府重點解決跨省流動農民工的市民化成本，省級政府重點負責省內跨市縣遷移農民工的市民化成本，進一步明確市、區（縣）、鎮（街道）需要為農民工提供的各項公共服務，合理劃分省級政府與市級政府的市民化成本分擔責任，適當提高省級財政兜底的統籌能力與分擔比例。
完善輸入地與輸出地之間的市民化成本分擔機制。以居住證登記為依托，加快推進國家人口基礎信息庫對農業轉移人口的信息采集，在此基礎上由中央財政建立中西部人口紅利專項轉移支付；針對在原籍地參保社會保險、安排學齡子女留守就讀的跨省農業轉移人口，中央政府應在原有對中西部地區財政補貼的基礎上進一步傾斜；中西部輸出地城鎮建設用地指標原則上堅持“減人不減地”，預留發展空間。積極研究探索財政轉移支付、財政建設資金對城市基礎設施建設補貼數額、城鎮建設用地增加規模與農業轉移人口落戶數量“三掛鉤”機制；加快制定中央財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制的實施辦法。
完善農民工市民化成本分擔的配套政策。對于農業轉移人口集中的經濟大縣、強鎮，加快推進縣改市、鎮改市試點示范工作，對于部分縣級市審慎擴大經濟管理權限、優化公共資源配置，提高輸入地城市吸納農業轉移人口的公共服務能力。探索農業轉移人口的土地承包經營權、宅基地使用權的市場化退出機制，結合不動產登記工作，建立全國性的不動產交易信息平臺，在江蘇、廣東探索開展省內城鎮建設用地指標交易。建議把保障性住房建設納入PPP示范項目清單，鼓勵社會資本參與新建、擴建醫院、學校等公共服務設施，進一步擴大城鎮公共服務對農業轉移人口的覆蓋范圍。實施跨年度預算平衡機制和中期財政規劃管理，把農民工市民化的連續性公共支出項目納入中長期財政預算框架，并針對需要遠期支付的養老保險，將社會統籌基金與個人賬戶基金實行分賬管理，消除“混賬”“空賬”，逐步做實個人賬戶。
中國鄉村發現網轉自：學習時報 2017年1月18日
(掃一掃，更多精彩內容！)
