《關于加強鄉鎮政府服務能力建設的意見》（以下簡稱《意見》）提出要適應經濟社會發展新要求和人民群眾新期待，以基層公共服務均等化為發展方向，以增強鄉鎮干部宗旨意識為關鍵，以強化鄉鎮政府服務功能為重點，以優化服務資源配置為手段，以創新服務供給方式為途徑，有效提升鄉鎮政府服務水平，切實增強人民群眾的獲得感和幸福感。為此，要堅持黨對農村工作的領導，研究鄉鎮黨委在鄉鎮政府服務能力建設中的角色定位，積極探索鄉鎮黨委領導核心作用在基層治理得以發揮的方式方法。
一段時間內，學術界聚焦基層政權和城鄉社區建設，圍繞鄉鎮政府的去留問題展開熱烈討論。有的人認為，縣鄉村三級基層治理應該實行“縣政、鄉派、村治”，即縣作為基層政權、村作為基層群眾性自治組織，而介于縣與村之間的鄉鎮，則發揮上傳下達、下情上達的中介作用，為此應淡化鄉鎮政府，甚至有的人提出要撤銷鄉鎮，改為鄉公所，作為縣政府的派出機構。有的人則認為，鄉鎮政府很重要，是國家政權在基層治理的政治基礎和重要依托，應強化鄉鎮政府的作用，做實做強鄉鎮政權，強化鄉鎮政府的財政，真正做到一級政府一級財政，要求縣里下放更多的財權和事權，以支持鄉鎮政府開展工作。對此，《意見》此次明確提出要按照權力下放、權責一致的原則，對直接面向人民群眾、量大面廣、由鄉鎮服務管理更方便有效的各類事項依法下放鄉鎮政府，省級政府要相應地依法制定具體辦法，明確下放事項、程序和法律依據，確定下放后的運行程序、規則和權責關系，確保下放權力接得住、用得好。
伴隨鄉鎮政府存廢問題的討論，鄉鎮黨委在基層治理中的地位也引發爭論。贊同弱化鄉鎮作用的人認為，既然鄉鎮政府要弱化，那么鄉鎮黨委的人數規模、干部配備、機構設置、作用發揮等方面也應該隨之弱化，鄉鎮在各類組織中僅僅發揮政治核心作用。而主張強化鄉鎮作用的人則認為，為了鞏固我們黨在基層執政的基礎、夯實基層政權，必須加強鄉鎮黨委的執政能力建設，并與鄉鎮政府的行政能力建設一并推進，將鄉鎮黨委政府的依法執政與依法行政有機結合起來。《意見》的出臺，實際上也回應了鄉鎮黨委政府在基層治理中角色定位的爭論，文件指出，鄉鎮黨委是鄉鎮各種組織和各項工作的領導核心，是農村基層組織建設的龍頭。為了進一步推進鄉鎮治理體系和治理能力現代化，夯實黨在基層的執政基礎，提高黨領導基層治理的能力，更好地發揮其在鄉鎮政府服務能力建設中的龍頭作用，我們認為，鄉鎮黨委必須在政治引領、支持保證、民主協商、人才培養、示范帶動等方面探索作用發揮的途徑與方式方法。
政治引領
鄉鎮黨委是中國共產黨在農村的基層組織，是中國共產黨在農村執政的基礎性力量。發揮政治引領功能，是由中國共產黨的執政地位和先鋒隊性質所決定的。在鄉鎮治理中，鄉鎮黨委的政治引領功能顯得尤為重要，這是因為黨中央的各項決策部署在基層落地生根，必須依賴包括鄉鎮黨委在內的鄉鎮各類組織的貫徹落實。
其一，強化鄉鎮黨委的政治引領功能，應該放在鞏固黨的執政基礎的戰略層面來思考，應該放在黨中央政令在省市縣鄉村層層傳導過程中最后一公里能否到達的關鍵節點來思考。各地的實踐表明，凡是中央政令能夠在基層落地的，其原因就在于那個地方有一個強有力的黨委領導班子且領導班子的政治意識很強；反之，那個地方的鄉鎮黨委領導班子戰斗力較弱、領導班子的政治意識較弱。
其二，強化鄉鎮黨委的政治引領功能，應該嚴肅鄉鎮黨組織生活，嚴格黨員教育管理，實現鄉鎮黨內政治生活的正常化、鄉鎮黨內政治生態的優化。習近平總書記強調，打鐵還須自身硬。如果鄉鎮黨委自身黨內政治生活不正常，也就失去了引領其他組織的政治“本錢”。
其三，強化鄉鎮黨委的政治引領功能，應該建立健全鄉鎮向村組、黨內向黨外的政治傳導機制。作為政治引領者，鄉鎮黨委應該探索向村組、向非黨組織傳遞黨的聲音的廣度、深度、力度。一方面，鄉鎮黨委要加大抓村力度，加大向村黨支部、村黨小組傳遞黨的路線方針政策的精準度，加強上對下、鄉對村的監督力度，避免中央政策在基層空轉。另一方面，鄉鎮黨委要加強向非黨組織特別是各類社會組織、行業協會、專業性社團的政治傳導。
其四，作為接受政治引領的各類政治主體，也應該及時地、準確地對鄉鎮黨委的政治引領進行反饋，以便在基層治理中形成鄉鎮黨委與各類組織的良性互動與聯動。
支持保證
發揮鄉鎮黨委的領導作用，必須妥善處理好鄉鎮黨委與鄉鎮政府的關系。《意見》要求，加強對鄉鎮政府的領導，支持鄉鎮政府依法行使職權。我們理解，這有兩方面的含義：一方面，鄉鎮黨委要理直氣壯地發揮領導核心作用，這是我們的憲法和黨章賦予的職權與責任。放棄黨的領導，削弱黨對農村工作的領導，都是執政黨在治國理政中的失職。發揮領導核心作用，就要樹立和強化黨委總攬全局、協調各方的意識，加強站在全局的高度統籌各方主體協調各方利益的能力。顯然，鄉鎮政府也是鄉鎮黨委統籌協調各方中的最為重要的一方。另一方面，鄉鎮黨委對鄉鎮政府的領導，不能事事干預，不能包辦代替，黨的工作不能等同于行政工作，否則既削弱鄉鎮黨委“黨要管黨、從嚴治黨”的能力，同時也會抑制鄉鎮政府依法開展工作的主動性積極性，削弱其依法行政的能力。正如俗話所說，種了別人的承包地，荒了自己的責任田。對于鄉鎮政府而言，在加強政府服務能力建設中，應該主動執行鄉鎮黨委做出的各項決策決定，做到無縫對接、有效銜接。
政府服務能力建設是政府行政能力建設的重要組成部分，鄉鎮政府的行政能力建設和鄉鎮黨委的執政能力建設是鄉村治理體系和治理能力現代化的一體兩面，二者不能割裂，更不能對立。在基層治理實踐中，妥善處理鄉鎮黨政關系，在堅持黨的領導、發揮鄉鎮黨委統籌協調各方的前提下，做到既不能黨政不分、以黨代政，也不能黨政分開、各行其是，為此應做好黨政分工，明確黨政組織的權力清單，發揮黨政組織在基層治理中的整體效能，為政府服務能力建設提供堅實的政治保證。
民主協商
黨的十八大強調要健全協商民主制度，推進協商民主廣泛多層制度化，大力推進基層民主協商。《意見》提出健全鄉鎮黨委領導的民主協商機制，推行人民建議征集制度、重大事項聽證制度、重要會議旁聽制度。我們認為，協商民主重在參與，重在形成反映多數人意愿的共識。為此，鄉鎮黨委要樹立以人民為中心的政治立場，保障人民的各項權益，根據人民群眾對公共服務的需求開展廣泛的協商，鄉鎮黨委要積極主動地確定協商主體、協商議題、協商程序，注重將協商結果作為決策的重要參考。
人才培養
有目的、有計劃、有步驟地培養選拔領導干部，形成人才梯隊，是我們黨治國理政的重要經驗和政治優勢。改革開放以后，隨著社會主義市場經濟的發展和新型城鎮化的推進，很多年輕人向往城市生活，懷揣夢想離開農村。據統計，有2.7億農村人口常年在外務工。大批青壯年離開農村之后，產生三個方面的消極后果，一是部分農村的土地撂荒現象嚴重，造成農村農業資源的極大浪費；二是多數農村留守人員的養老服務、公共衛生、基層醫療、基礎教育等社會問題突出；三是人才的流失，這一點更為重要。鄉鎮治理的現代化，追根到底，還是人的現代化。在基層治理中，能不能解決農村發展的人才問題，就變得越來越緊迫。將德才兼備的年輕人培養成為治理團隊的骨干，將優秀的治理骨干培養為黨員和黨員領導干部，將直接影響和決定著基層社會的治理績效。《意見》提出，要建立健全引得進、留得住、用得好的機制體制；要堅持德才兼備、以德為才的用人標準，選優配強鄉鎮領導班子，推動各類人才向鄉鎮流動的政策支持體系；要增強鄉鎮干部熱愛基層、堅守基層、奉獻基層的事業心和責任感。加強人才培養，是鄉鎮黨委的當然之責，不可推卸。為此，鄉鎮黨委應該注重對鄉村黨員領導干部的人才梯隊建設，制定對農村各類人才培養的整體規劃，并有序推進。
示范帶動
示范帶動是政治引領的必然要求，是領導核心作用得以發揮的關鍵環節。如果說政治引領側重于組織行為的話，示范帶動則更多地強調黨員、黨員領導干部的作用發揮。村看村、戶看戶，群眾看干部。黨員領導干部的一舉一動、一言一行，代表著黨和政府的形象。黨的十八屆六中全會制定并通過的《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》要求嚴肅黨內政治生活、推進黨的事業各方面建設必須中央帶頭，以上率下，層層傳導。基層治理中的鄉鎮黨員領導干部既承接了來自上級的做各方面工作表率的要求，也會將這種以上率下、作出表率的政治要求和運行機制向下傳導。在承上啟下的政治傳導中，鄉鎮黨員領導干部的率先垂范就變得十分重要。如果做得不好，就會使這種政治傳導鏈條中斷，使黨的決策部署和惠民政策無法在基層落地，使基層群眾沒有獲得感，并進而削弱黨在農村治理的執政基礎。黨員作為鄉鎮黨組織的組成部分，黨員的先鋒模范作用同樣代表著黨的形象。老百姓看共產黨，一方面看黨的各級干部，另一方面看普通黨員。可以說，黨員的先鋒模范作用發揮得越充分，黨組織的吸引力也就會越強，群眾跟黨走的積極性主動性就會增強。因此，發揮黨員、黨員領導干部的先鋒模范作用和表率作用，對于鄉鎮黨委的領導核心至關重要。不管是黨員，還是黨員領導干部，發揮示范帶動作用，必須有樸實的群眾感情，有密切人民群眾的內生動力，凡事要問需于民、問計于民，根據人民群眾的新期待進行科學決策、民主決策，率先遵守鄉鎮黨委作出的決定。
總之，鄉鎮黨委應該強化政治引導功能，支持保證鄉鎮政府開展工作，發揮基層民主協商的領導作用，注重人才培養，充分發揮黨員領導干部的表率作用。只有這樣，才能真正成為落實黨的政策、帶領農民致富、密切聯系群眾、維護農村穩定的堅強力量。
（作者系中央黨校政法教研部教授）
中國鄉村發現網轉自：中國黨政干部論壇
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