原題：從鄉村到社區民族地區農村治理體系現代化的多維基點探究
【摘要】民族地區農村治理態勢既是國家治理體系的重要構成，也是國家治理體系和治理能力現代化國家治理能力提升所面臨的重大挑戰。針對民族地區農村經濟水平落后、政治文化發展滯緩、多方協同治理格局尚未形成等現實困境，需要從挖掘和豐富民族地區農村治理的制度性資源、主體性資源、政治性資源和社會性資源等角度探討民族地區農村治理體系現代化的多維基點，對于促使民族地區農村由原始鄉村向現代社區轉變，締結與城市相適應的共同治理理性秩序提供場域性保障具有積極意義。
【關鍵詞】農村改革；農村治理；農村社區；治理體系現代化
1956年社會主義改造的完成，標志著社會主義制度在我國大陸范圍內基本確立。同時，以農民互助和人民公社為主要表現形式的“運動型”變遷完全替代了在中國歷史上占據幾千年主導地位的精英統治和“郡縣中國”治理模式，使中國社會從城市到農村第一次有了治理體系轉化的可能。1978年改革開放的實施，以及人民公社制度退出歷史舞臺，宣告著新的經濟體制模式構建工程正式啟動，使中國進入了開啟社會治理體系現代化的新階段。進入21世紀以來，隨著中國特色社會主義現代化建設進入快車道，經濟社會變遷程度加快，以及村民自治的質量化推進和“三農”政策的出臺，中國社會尤其是農村社會治理結構發生重大改變，中國農村治理體系現代化具備了較好的基礎。尤其是2006年開始實施的社區主導型扶貧試點項目，為農村從鄉村向社區轉變提供了經驗參照。這一點，與習近平總書記在黨的十八屆三中全會提出的“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”的要求一致，是黨直面改革發展挑戰過程中執政理念和治理轉型上的重大突破，也是農村全面適應時代發展需要，實現內生變化發展的必然選擇。通過回顧和梳理中國農村治理模式變遷的歷程可以發現，改革開放是中國農村治理體系更迭的分水嶺，農村治理模式由原有的依靠國家政權或個人權威實現，向政府引導下的村民自治治理模式轉變，有利于挖掘農村地區的政治和民主資源，提高農民的政治歸屬感和經濟獲得感，是中國農村改革濃墨重彩的一筆。
當然，中國農村尤其是民族地區農村，多處于惡劣的自然條件和相對封閉的地理環境區域，且資源開發難度大、發展容量有限、農業耕種效率低下，生產、生活利用的有效空間不足，給提高農業生產效率帶來極大困難；少數民族人口數量、人口質量、基礎設施建設的垂直地帶性表征，使農村地區衣食住行、教育醫療與平原或低海拔地區有較大差距，原生性、宗教化意識觀念影響巨大，對培養新型農民、提高農村軟硬件條件造成嚴重阻滯；從全國經濟發展狀況來看，廣大民族地區是全國經濟發展最緩慢的區域之一，農村地區區域整體貧困與個體貧困并存現象比較嚴重，農村治理是國家治理的重要組成部分也是薄弱環節，亦給我國國家邊疆安全穩定和長治久安，以及2020年全面建成小康社會時要完成的精準扶貧工作帶來巨大挑戰。在此背景下，農村治理能力高低理應被置于政治的高度。從這個意義上說，民族地區農村如若實現從鄉村到社區的轉變，需要從挖掘和豐富民族地區農村治理的制度性資源、主體性資源、政治性資源和社會性資源等角度探討民族地區農村治理體系化的多維基點，方能逐步形成由傳統依靠行政命令的單一治理模式向村民完全自治式公共事務管理體制的善治目標轉變，促使民族地區農村由原始鄉村向現代社區轉變，實現通過管理農村社區以增進社區公共利益，為締結與城市相適應的共同治理理性秩序提供場域性保障。這對于促進民族地區的經濟發展、維護社會穩定以及培育政治文明具有重要意義。
一、從管理到治理：民族地區農村治理的制度性資源
當前，我國社會已由“管理”進入“治理”時代，面臨著利益格局復雜、社會訴求多元等現實問題，需要政府把更多的決策權交給社會去博弈，引導多元主體參與。相對于城鎮治理而言，農村地區尤其是民族地區農村治理任務更是繁重，政府的宏觀制度設計需要更謹慎，更具有可操作性和效益性。具體如下：
第一，做好民族地區農村治理模式構建的設計工作。正處于轉型期的中國農村，農民因長期經濟待遇得不到有效滿足而導致的政治冷漠，現存的農村地區因有效的法律監控體系不健全而導致的治安環境差，不斷拉大的城鄉發展差距導致農民的地域歸屬感低等問題，是農村治理的重大障礙。另外，農村地區在經濟環境、政治文明、文化狀態、社會和諧，以及生態文明等方面的情況千差萬別，治理模式不可能千篇一律。在需要創新更好的適合民族地區農村實際的治理模式取代舊有的單向度管理模式的同時，如何有效構建適合民族地區農村實際的農村治理模式是當務之急。因此，需要各級政府在借鑒國內外先進社會治理經驗的基礎上，吸收有關治理理論的精髓，結合民族地區農村的客觀實際，扎實做好民族地區農村治理模式構建的設計工作，為推進農村治理提供方向性指導。
第二，加強民族地區農村的軟硬件建設。政府作為社會治理的政策和財政投入者，是農村基礎設施建設的資金投入主體，在農村基礎設施建設方面承擔主要責任。為此，從住房、道橋、管網、有線電話、互聯網、郵政、水利建設、醫療衛生、文化教育等硬件建設，都是需要政府以無償的方式投入。另外，在精神文明建設、傳統文化傳承與創新、公共文化服務體系建設、生態環境保護等軟件方面，更需要政府持續性的投入和維護。
第三，夯實民族地區農村的社會保障基礎。民族地區農村經濟水平相對較低、人口素質不高、農民的自我保障力較差，亟需政府加快建立健全完備的農村社保體系，以保障2020年全面建成小康社會重大戰略目標的順利實現。為此，應采取普惠式福利待遇和特殊式福利待遇相結合的原則，對大多數農民實行現有政策的基礎上逐步提高待遇，對少數諸如“五保戶”、因災致貧、肢體殘疾、失地失業等特殊群體采取相應優惠照顧政策，不能搞一刀切。同時，繼續提高農民在醫療、養老、田地、意外事故等方面的保障，降低農民因重大損失而重新致貧的風險。
二、從精英到大眾：民族地區農村治理的主體性資源
馬克思主義認為，在社會結構構建中，人是核心要素和價值歸宿，社會發展的任何積極理由都是為了人的自由全面發展之目標。由此可見，作為民族地區農村自治的主體——農民就成為農村治理的主力。在進行主體資源培育的過程中，應實行“兩條腿”走路政策，既要使最廣泛的人民群眾成長為農村治理的主體，又要注重培養在農村起領導性作用的農村政治精英。
一方面，注重農民的主體性培育。過去，我們一直遵循著先農村后農民的發展思路，然而事實并未如愿幫助農民實現跨越式發展，甚至出現了農民生存空間日益縮小，農民自身價值取向不明確和社會認同感低等問題，自然不可能奠定將農民培養成市民的政治基礎。對此，自中國共產黨實施“三農”政策以來，農民的主體性培育便被列入國家目標，成為培養農村治理主體的政府決策。因此，以將農民培育成農村治理的合格主體，注重了解和滿足農民的價值取向，堅持以農民為本的原則，既是農村治理過程中的一種道義回歸，也是對農民在為城市發展承擔著提供土地和人力資源支撐等不對稱義務后的權益反哺，更是解決農民的政治地位、權利與義務、社會保障與公共事務決策等眾多領域價值訴求的關鍵。對此，要從重構價值體系入手，整合現代鄉賢、宗族組織等鄉土社會資本，打造本土文化和外來文化相融合的文化精華，實現傳統與現代連接、鄉土與城鎮對接，提高農民的地域認同感和歸屬感，使其更好地發揮服務農村治理的主體作用。同時，要建立政府在農村政治建設中的引導而非主導機制，注重農民自治的政治訴求的實現，將農民培育成政治素養較高的農村治理主體，為農村從鄉村向社區轉變提供人力資源支撐。另外，要鼓勵農民積極參與農村的非政府組織，引導農民增強自組織能力，為促進民族地區農村從“整體性社會”向“個體性社會”轉化提供保障。
另一方面，培養“四人”農村政治精英。“四人”是指人民群眾的意愿代言人、農村經濟發展的開拓人、農民發家致富的領路人，民族文化繼承與弘揚的負責人，是農村政治精英的使命和培養目標。從治理角度看，農村治理因為是村民自治，不宜過多采取強制或行政干預的手段，應是一種基于民主和市場的談判過程。因為，只有通過政府和村民之間的談判，才能達成雙方認可的約定，方能實現長期穩定。這種長期穩定的聯盟，能夠極大地避免因農民單打獨斗造成的在生產生活中孤軍奮戰的尷尬局面。因此，從農村治理穩固化的目的出發，通過談判方式構建現代化治理體系，是一種善治的表現，也是積聚農村無限力量的基礎。但是這種談判的當事人不可能是政府與所有村民個體，加之農民自身的文化水平不高，利益保護能力較弱等特點，需要從村民中選擇村民代表來表達自身利益和意愿，這種村民代表就有可能是“農村政治精英”。尤其是在少數民族地區，很多村寨都是以一個族群的形式分布，更容易在農村中培育具有一定威望、見識和能力的人擔任村民代言人和與政府溝通的中間人。農村政治精英既是村民利益的代言人，又是國家權力的基層代理人，既能通過掌握相對集中的權力資源有效快速調配各方力量，能促使村民和政府之間的平衡狀態，又有利于農村經濟產業化發展農村治理有效性的提高。從這個意義上講，農村政治精英的存在并不違背“社會民主”的宗旨，也不會妨礙社會的進步和發展。為此，首先應該以可持續培養為基點，注重挖掘具有較大潛質的村民成為政治精英培養的對象，完善農村政治精英培養的管理機制、保障機制和監督機制，為農村治理提供源源不斷的人才支撐；其次應注重農民政治精英的輿論宣傳，擴大其社會知名度和認可度，為參與農村治理奠定基礎；再次應幫助農村精英最廣泛地參與農村合作組織，使其在農村合作組織的發起、成長和發展完善中盡顯個人才華，提高個人領導能力和水平，以穩固在人民群眾中的核心地位；最后應貫徹自上而下的民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督，尤其是在村務公開制度方面要遵循法治化、程序化和民主化的原則，明確人民群眾和農村政治精英之間的關系，助推農村政治精英真正成為人民群眾的意愿代言人、農村經濟發展的開拓人、農民發家致富的領路人、民族文化繼承與弘揚的負責人，為農村由鄉村向社區轉變提供保障。
三、從建設到優化：民族地區農村治理的政治性資源
政治生態作為黨風、政風和社氣的綜合反映，不僅是國家經濟社會穩定的政治基礎，也是檢驗民族地區執政黨建設效果，帶領人民群眾實現全面建成小康社會既定目標的關鍵，包括制度建設、組織建設、文化建設等，是民族地區農村治理的政治性資源。農村基層黨組織作為最直接的政策宣傳與落實、政治領導與執行者，雖層級不高，但其領導地位、戰斗堡壘作用不能削弱。尤其是對民族地區農村而言，少數民族人口聚集下的民族性、宗教性特點明顯。作為扎根于這些農村地區的基層黨組織，最了解當地的風土人情，能夠做到將黨的大政方針和地方實際緊密結合，為構建穩定的社會環境保駕護航。由此可見，民族地區農村政治生態優化的核心要素就是進一步加強農村基層黨組織建設。近年來，在推進城鎮化建設的過程中，民族地區農村發展環境、經濟結構、村民政治意識都有了較大改變。同時，農村基層黨組織在干部思想轉變、年齡結構調整、知識結構優化、黨建陣地多樣化等方面取得了較大成就。但黨內治理低效、村級治理失序、農村文化失范等問題，給農村基層黨組織建設帶來巨大挑戰。為此，必須以加強民族地區農村基層黨組織建設為核心，以優化農村政治生活環境為根本，切實提升農村治理能力與水平。應針對民族地區農村基層黨組織管理規范問題，健全黨內生活，加強、嚴肅黨內紀律，凈化基層黨組織內部環境，增強黨組織的吸引力和社會認同感，努力使基層黨組織真正成為民族地區農村經濟社會發展的主心骨。同時，要建立農村基層黨組織與人民群眾聯系的常態化機制，在涉及重大利益問題上取得人民群眾的理解和支持，不斷提高黨的領導能力；針對村級治理環境問題，要認清農村基層黨組織是黨在基層的組織延伸，對農村政治生活與經濟社會發展負有政治領導職責。所以，要完善能夠厘清農村“兩委”關系，形成權責明確的村級制度，以提升黨組織的治理能力，引導規制村民自治。另外，要不斷健全具有豐富性、復雜性、多樣化和常態性特點的民主協商機制，引導村民廣泛、積極、理性地參與基層民主建設，推動形成積極有序的自治環境；針對農村文化建設失范問題，首先要以加強黨員干部自身的理論素養為抓手，以提高黨員干部的治理能力為目標，盡早建立完善的農村黨組織學習與服務網絡，切實增強農民對農村黨員干部的政治認同，為文化整合提供強大的理論支撐。因為，黨的意識形態工作和理論政策宣傳成功與否，與黨員干部自身的理論和政策水平高低密切相關。正如馬克思所言，“理論只要說服人，就能掌握群眾；而理論只要徹底，就能說服人。”其次要重視主流文化的宣傳與輻射，構建兼顧中國特色和地域特征的農村思想價值觀，占領農村意識形態陣地。最后要立足于農村地域性文化建設與農村治理相結合、農村文化社區化與治理體系現代化相統一的原則，不斷豐富農村文化產品供給的種類和品質，創新文化產品供給的手段和方法，為人民群眾提供主流、積極、健康、有益的文化內容，提高民族地區農民的文化素養，為實現治理體系現代化提供政治性資源支撐。
四、從一元到多元：民族地區農村治理的社會性資源
黨的十八屆三中全會提出，要“創新社會治理體制……激發社會組織活力。適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔”。表明，國家治理體系和治理能力現代化目標的實現，不是黨和政府唱獨角戲就能完成的，更需要包括非政府組織在內的多元治理主體的有效協同和積極配合，就是要實現從原有的政府一元主導到政府、企業組織、居民自治組織和非政府組織的多元協同。因為計劃經濟體制對中國的影響廣泛而深遠，從城市到鄉村在相當長的一段時期都是由政府管理，導致現今從觀念到制度都存在著相當的計劃經濟思想，對于非政府組織的參與充滿排斥和不解，真正的社會治理處于起步階段。尤其是民族地區農村，農民精神文化需求在經濟水平整體提升的大背景下也日益增長。在目前國家農村公共服務供給能力有限，不能滿足農民的差異化需求，甚由政府的單向性供給未能充分實證農民的公共服務產品需求的情況下，公共服務缺乏有效競爭、效率低下的情況比較普遍。而非政府組織則不同，這些組織以其靈活的合作方式、先進的技術優勢、完備的管理模式，以及較小的成本投入，在教育、醫療、文化、慈善、技術服務等方面與農村基層組織或農民個體開展廣泛合作，為農村地區提供多樣化的公共產品供給與服務，以緩解政府公共產品供給和農民公共服務需求之間的矛盾。同時，非政府組織能夠代表個體的意愿而向官方提出訴求，以協調各群體間的利益關系，維系社會穩定。在現實生活中，由于個體與官方組織之間具有一定的距離。個體的訴求往往因利益表達渠道不暢通而得不到尊重和滿足，極易出現個體對黨和政府產生不滿情緒，甚至以暴力方式予以對抗的情況。非政府組織則可以憑借貼近農民群體的比較優勢，能較快建立互信和聯系，在幫助農民節約訴求成本的基礎上，代表農民表達訴求，不斷提高農民的社會認同感，使其對國家政治生活的信任感和關注度不斷提升，有助于增強農村地區的政治參與面，不斷加快推進農村社區化發展。另外，通過非政府組織作為中介，可以將一定范圍內的農民個體資源有效集中，成為發展合作組織的原始資源，進而不斷壯大原始資金量，為農民自身帶來經濟利益；能夠為個體提供各種支持，為社會維護秩序，促進經濟繁榮和發展提供支撐。實際上，這種經濟利益的實現不只是單純意義上的收入增加，更有利于農民個體之間不斷協調人際關系，以及信任危機的化解，對于幫助政府提高公共政策和政府治理的績效，為農村治理提供發展所需的精神源泉和制度規范具有積極作用。所以，要從根本上扭轉政府一元主導的格局，走向多元主體的協同治理，推動社會治理從國家本位向社會本位轉變。為此，要針對非政府組織在我國參與民族地區農村治理合法性不足的問題，制定實現非政府組織合法化的管理機制，體現非政府組織登記的靈活性及有用性，以最大的優惠促進同一場域內相似非政府組織的良性競爭；針對我國非政府組織發展中的資金匱乏困境，要在政府的支持和引導下不斷擴寬籌資渠道，擴大非政府組織的資金來源面和政府的財政、稅收扶持、公共產品采購等政策優惠，以提高非政府組織的自我造血能力；針對非政府組織機構中的人力資源緊缺問題，需要政府部門制定完善的人才保障機制，以及拓寬非政府組織為人才發展提供平臺和空間；針對非政府組織的管理提升能力不足問題，需要從內生和外生兩個維度著手，建立有助于非政府組織內部相關人員自我管理、自我約束和自我發展的內部管理機制，以及方便社會監督、確保非政府組織公益性功能的外部監管機制。
綜上，民族地區農村治理是一項系統的工作，其基本立足點是政府自上而下的宏觀制度保障和民族地區農村政治生態的優化，著力點是農民主體性和農民政治精英的培養，依托點是政府、民間組織和農民個體的多方共協共商，落腳點是農村治理社區化模式構建。在社會關系日益復雜、利益矛盾凸顯、區域性差異明顯的今天，憑借政府的單向度管理和投入推進民族地區農村治理已顯得勢單力薄，需要社會多方的參與解決社會自身的問題。這既對推進國家治理體系和治理能力現代化的積極回應，又是助力民族地區農村整體性發展，促使農村從鄉村治理走向社區化治理的基礎。
作者系廣東培正學院管理學院講師
中國鄉村發現網轉自：中國農村學 微信公眾號（原創）
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