食品安全問(wèn)題是兩會(huì)上的熱門話題，在3月5日的政府工作報(bào)告中，將食品安全列入2017年改善民生重點(diǎn)工作。食品安全事關(guān)人民健康，必須管得嚴(yán)而又嚴(yán)。要完善監(jiān)管體制機(jī)制，堅(jiān)持源頭控制，產(chǎn)管并重、重典治亂。
當(dāng)前，我國(guó)已經(jīng)制定并實(shí)施了一系列旨在保證食品安全或者與之相關(guān)的法律法規(guī)，為我國(guó)食品安全治理的法治化奠定了一定法律基礎(chǔ)。尤其是自2015年10月食品安全法修訂實(shí)施以來(lái)，食品安全治理工作值得充分肯定。在國(guó)家層面，國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)頂層設(shè)計(jì)，領(lǐng)導(dǎo)有力。作為國(guó)家層面監(jiān)督管理食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的監(jiān)管主體，國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局在食品安全具體問(wèn)題的研究部署、食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)監(jiān)管、食品安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警交流、食品安全監(jiān)管能力建設(shè)、食品安全監(jiān)管協(xié)同等方面開(kāi)展了卓有成效的工作，促進(jìn)了我國(guó)食品安全監(jiān)管水平的穩(wěn)步提升。在地方層面，目前，監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)已覆蓋省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)，橫到邊縱到底的食品安全監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)初步建成。地方政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)日常及突發(fā)食安工作。相關(guān)部門的職責(zé)分工與機(jī)構(gòu)設(shè)置包括省市縣三級(jí)大體完成。食品安全信息共享，互聯(lián)互通，不斷完善。作為食品安全工作責(zé)任制的考核評(píng)價(jià)機(jī)制進(jìn)一步完善。食品安全工作保障的資源投入明顯增加，包括食品安全工作納入本級(jí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，食品安全工作經(jīng)費(fèi)列入本級(jí)政府財(cái)政預(yù)算，加強(qiáng)食品安全監(jiān)督管理能力建設(shè)。
但就實(shí)踐來(lái)看，我國(guó)食品安全法律體系依舊存在一些問(wèn)題：首先，我國(guó)食品安全法規(guī)體系總體上缺乏協(xié)調(diào)性。其次，食品安全應(yīng)囊括從農(nóng)田到餐桌的全過(guò)程，而我國(guó)的食品安全法規(guī)體系則著重于調(diào)整食品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)階段，尚沒(méi)有覆蓋食品安全所涉及的諸多環(huán)節(jié)，因而出現(xiàn)了法律監(jiān)管的盲區(qū)。第三，食品標(biāo)準(zhǔn)與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)存在差距，安全標(biāo)準(zhǔn)總體偏低，污染物限量、農(nóng)藥殘留物限量、食品添加劑限量等許多指標(biāo)均低于國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)。
筆者認(rèn)為，當(dāng)下，亟須在充分考慮我國(guó)法律文化傳統(tǒng)和法律背景的基礎(chǔ)上，從三個(gè)方面構(gòu)建和實(shí)現(xiàn)我國(guó)食品安全治理的法治化。
第一，確立食品安全法的基本法地位。食品安全法的首要目的就是要保證食品安全，保障公眾身體健康和生命安全，因此，國(guó)家就要對(duì)食品安全實(shí)行“從農(nóng)田到餐桌”的全程監(jiān)管，以法律形式確定我國(guó)食品安全的基本框架和各方職能。食品產(chǎn)業(yè)橫跨農(nóng)業(yè)（包括漁業(yè)和林業(yè)）、工業(yè)、商業(yè)（包括進(jìn)出口貿(mào)易）等多個(gè)領(lǐng)域，因此，食品安全法的調(diào)整范圍也應(yīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出某一領(lǐng)域或某個(gè)部門的范圍，起到綜合規(guī)范和調(diào)整食品生產(chǎn)、流通、經(jīng)營(yíng)和消費(fèi)的所有環(huán)節(jié)、領(lǐng)域、區(qū)域和部門的基本法作用。如果僅把食品安全法定位于規(guī)范具體部門或具體領(lǐng)域，就難以真正建立科學(xué)有效的食品安全監(jiān)管體系，也難以消除食品安全問(wèn)題層出不窮的困境。同時(shí)，涉及行政法、民法、商法、刑法等多個(gè)部門法領(lǐng)域的食品安全法眾多條文，其本身就分別具有行政法、民法、刑法的性質(zhì)，因此要把這些不同部門法的規(guī)定納入一部法律，使之具有多重性質(zhì)，從立法上注意與其他法律相關(guān)規(guī)定的銜接，從執(zhí)法上注意多部門在整個(gè)食品生產(chǎn)、流通和經(jīng)營(yíng)全過(guò)程的協(xié)調(diào)一致，形成全過(guò)程、全方位的監(jiān)管體系，并從司法上注意食品領(lǐng)域的獨(dú)特性，強(qiáng)化對(duì)食品犯罪的處罰力度，才能真正發(fā)揮食品安全法的全方位效力。
第二，以食品安全法為基點(diǎn)，建立完整的食品安全法治體系。將食品安全法作為基本法，并在此基礎(chǔ)上制定分門別類的具體法律法規(guī)，形成食品安全基本法、食品安全專項(xiàng)單行法以及相應(yīng)的配套實(shí)施細(xì)則。目前，相關(guān)法律法規(guī)體系在一定程度上有著相互交叉、重疊，甚至相互沖突，一些地方還留有法律的空白。完善我國(guó)食品安全法律體系，就要以食品安全法為核心，建立一個(gè)統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、相互銜接、不沖突、不矛盾的法律、法規(guī)、規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)體系，使食品安全法與其他相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)相配套，整合原有食品安全單行法，按照從“農(nóng)田到餐桌”的全過(guò)程控制要求，精心論證和制定立法規(guī)劃；修訂、清理、統(tǒng)一各項(xiàng)規(guī)則，使原有食品安全單行法形成合力。同時(shí)，為適應(yīng)不同門類食品安全領(lǐng)域的現(xiàn)實(shí)需要，在不與基本法和單行法相抵觸的前提下，結(jié)合地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r及食品產(chǎn)業(yè)水平和科學(xué)技術(shù)水平，制定配套的部門規(guī)章、地方規(guī)章，及較為具體的規(guī)定或?qū)嵤┘?xì)則，確保食品安全法律制度得到切實(shí)執(zhí)行。而在食品安全法上則采用單獨(dú)立法模式，僅在立法中規(guī)定食品以及其他與食品緊密相關(guān)的事物，以增強(qiáng)法律規(guī)定的針對(duì)性。
第三，完善立法內(nèi)容，逐步統(tǒng)一食品安全法律標(biāo)準(zhǔn)體系，進(jìn)一步推進(jìn)食品安全治理法治化。1961年食品法典委員會(huì)(CAC)創(chuàng)立，食品法典已成為全球消費(fèi)者、食品生產(chǎn)者、加工者及各國(guó)食品管理機(jī)構(gòu)和國(guó)際食品貿(mào)易重要的基本參照標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)于1986年正式成為CAC成員國(guó)，因此在當(dāng)前食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系中亦應(yīng)參照和遵循這一標(biāo)準(zhǔn)。大力推行目前食品法典委員會(huì)、國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織等已經(jīng)開(kāi)始使用的食品安全標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范、指南和準(zhǔn)則；推行對(duì)“從農(nóng)田到餐桌”整個(gè)食品產(chǎn)業(yè)鏈的GAP（良好農(nóng)業(yè)規(guī)范）、HACCP（危害分析與關(guān)鍵控制點(diǎn)）體系認(rèn)證，把標(biāo)準(zhǔn)落到食品產(chǎn)業(yè)鏈的每個(gè)環(huán)節(jié)。在食品安全法律監(jiān)管體系中，可以考慮由食品安全委員會(huì)，對(duì)食品生產(chǎn)全過(guò)程進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)，同時(shí)承擔(dān)監(jiān)督評(píng)價(jià)、統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等方面的重要職責(zé)，切實(shí)促進(jìn)和提高我國(guó)食品安全監(jiān)管水平。
作者系中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:檢察日?qǐng)?bào)
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