一、文獻(xiàn)回顧與問(wèn)題提出
清單作為一種新型治理技術(shù)，無(wú)論績(jī)效如何，都必須承認(rèn)它已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了從市場(chǎng)治理到政府治理和社會(huì)治理領(lǐng)域的有效擴(kuò)展。從2013年始，清單制中的負(fù)面清單和權(quán)責(zé)清單實(shí)現(xiàn)了從試點(diǎn)到全國(guó)推廣的迅速發(fā)展。在自上而下的推廣實(shí)施之外，地方治理中也出現(xiàn)了諸如公共服務(wù)清單、社區(qū)事務(wù)準(zhǔn)入清單和社區(qū)自治清單等清單。隨著清單制的迅速擴(kuò)展，清單制問(wèn)題引起了學(xué)界的廣泛關(guān)注，經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)、政治學(xué)和公共管理學(xué)等學(xué)科均參與到清單制的研究和討論中。當(dāng)前，有關(guān)清單制的研究主要集中在三個(gè)方面。
（一）市場(chǎng)治理中的負(fù)面清單
市場(chǎng)準(zhǔn)入管理制度被認(rèn)為是政府與市場(chǎng)關(guān)系的集中體現(xiàn)，市場(chǎng)準(zhǔn)入管理制度設(shè)置是否科學(xué)與合理是有效市場(chǎng)建設(shè)是否成熟的重要標(biāo)志[1]。在國(guó)際貿(mào)易投資準(zhǔn)入領(lǐng)域中，負(fù)面清單是比較通行的做法，其制度邏輯在于通過(guò)限制東道國(guó)主權(quán)任意性的方式，厘清政府外資準(zhǔn)入管理權(quán)力與外資市場(chǎng)準(zhǔn)入權(quán)利之間的關(guān)系[2]。
學(xué)界普遍認(rèn)為，負(fù)面清單管理模式是私法自治的具體落實(shí)，即自己而非他人決定形成自己私人法律關(guān)系的自由，它旨在為實(shí)現(xiàn)充分市場(chǎng)建立制度環(huán)境[3]。負(fù)面清單的制度優(yōu)勢(shì)表現(xiàn)在兩個(gè)方面：首先，負(fù)面清單“極大地增強(qiáng)市場(chǎng)開(kāi)放的透明度，因?yàn)槟男┬袠I(yè)或者行為被排除在外是‘立刻’就一目了然的”，從而為市場(chǎng)主體進(jìn)行投資建立了公平自由的外部環(huán)境[4]；第二，負(fù)面清單將投資準(zhǔn)入機(jī)制從政府審批轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓浒福瑢?shí)現(xiàn)了投資程序的簡(jiǎn)化[5]。故而，市場(chǎng)治理中的清單制度從正面走向負(fù)面，一方面在于實(shí)現(xiàn)投資自由化、貿(mào)易便利化、金融市場(chǎng)化和行政透明化，進(jìn)而為釋放市場(chǎng)活動(dòng)提供制度基礎(chǔ)，最終提高市場(chǎng)運(yùn)轉(zhuǎn)的效率，實(shí)現(xiàn)有效市場(chǎng)的建設(shè)目標(biāo)[6]，另一方面也會(huì)通過(guò)漸進(jìn)方式減少改革的不確定性[7]。與上述觀點(diǎn)不同，有學(xué)者提出應(yīng)從國(guó)際角度來(lái)理解負(fù)面清單的產(chǎn)生邏輯，認(rèn)為中國(guó)推行負(fù)面清單制度主要是回應(yīng)加入WTO后國(guó)際社會(huì)統(tǒng)一市場(chǎng)準(zhǔn)入制度的訴求，中國(guó)只有接受“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇+負(fù)面清單”管理模式，才能繼續(xù)推進(jìn)中美國(guó)家投資協(xié)定談判[8]。
（二）政府治理中的權(quán)責(zé)清單
權(quán)力清單是指將“將地方各級(jí)政府工作部門(mén)行使的各項(xiàng)行政職權(quán)及其依據(jù)、行使主體、運(yùn)行流程、對(duì)應(yīng)的責(zé)任等，以清單形式明確列示出來(lái)，向社會(huì)公布，接受社會(huì)監(jiān)督”的制度工具。簡(jiǎn)言之，權(quán)力清單即行政權(quán)力的合法行使范圍[9]。責(zé)任清單是指地方政府部門(mén)對(duì)其行使的職責(zé)進(jìn)行全面梳理的基礎(chǔ)上，將權(quán)力和職責(zé)范圍、主體、法律依據(jù)、追責(zé)情形和流程以清單形式列舉并公布[10]。權(quán)責(zé)清單是一種限定式思維和管理模式。其制度邏輯一方面體現(xiàn)為通過(guò)向社會(huì)公布權(quán)力，讓社會(huì)監(jiān)督權(quán)力，讓制度成為約束政府用權(quán)行為的規(guī)范，即“法無(wú)授權(quán)不可為”[11]，另一方面體現(xiàn)為框定政府權(quán)力的運(yùn)行邊界與行使條件[12]。權(quán)力清單遵循的是“法無(wú)授權(quán)不可為”的權(quán)力邏輯，責(zé)任清單遵循的是“法定職責(zé)必須為”的權(quán)力邏輯。因此，權(quán)力清單為權(quán)力制約塑造了制度平臺(tái)，而責(zé)任清單的功能在于提供權(quán)力制約的制度剛性，二者相輔相成，共同完成了功能性權(quán)力制約的最新建構(gòu)[13]。
（三）社會(huì)治理中的社區(qū)清單
與負(fù)面清單和權(quán)責(zé)清單的研究文獻(xiàn)數(shù)量相比，社會(huì)治理中的清單制研究相對(duì)單薄。但隨著清單制在社會(huì)治理領(lǐng)域中的擴(kuò)散，部分學(xué)者也對(duì)社會(huì)治理中的清單制進(jìn)行了考察。社會(huì)治理中的清單制研究對(duì)象主要是社區(qū)清單。一種是農(nóng)村社區(qū)中的小微權(quán)力清單。小微權(quán)力清單是典型的制度再創(chuàng)新案例，在制度整合、制度動(dòng)員和制度脫耦的過(guò)程機(jī)制下，實(shí)現(xiàn)了制度從誘致性到強(qiáng)制性再到同形性的變遷[14]。另一種是農(nóng)村社區(qū)準(zhǔn)入清單。農(nóng)村社區(qū)準(zhǔn)入清單是指社區(qū)依法協(xié)助政府職能部門(mén)辦理的事項(xiàng)通過(guò)清單形式進(jìn)行梳理和固定，清單之外無(wú)協(xié)助或者進(jìn)行審批協(xié)助，以達(dá)到社區(qū)減負(fù)之目標(biāo)[15]。
基于對(duì)現(xiàn)有文獻(xiàn)的回顧，可以對(duì)目前清單制的研究格局進(jìn)行如下總結(jié)。首先，現(xiàn)有的文獻(xiàn)在政府治理和市場(chǎng)治理領(lǐng)域的討論明顯滯后于實(shí)踐發(fā)展。一方面，關(guān)注市場(chǎng)負(fù)面清單的研究文獻(xiàn)局限于外商投資領(lǐng)域，而對(duì)負(fù)面清單作為一種新型公共管理工具在實(shí)踐領(lǐng)域上的擴(kuò)展可能則較少討論。事實(shí)上，負(fù)面清單作為一種新的公共管理工具，不僅是中國(guó)外商投資領(lǐng)域的改革和創(chuàng)新，更能應(yīng)用到中國(guó)對(duì)外開(kāi)放領(lǐng)域乃至行政管理制度的頂層設(shè)計(jì)中[16]。另一方面，政府治理領(lǐng)域的清單制研究主要集中在權(quán)力清單和責(zé)任清單，對(duì)廉政清單、公共服務(wù)清單、政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)清單和政務(wù)公開(kāi)負(fù)面清單等缺乏研究。這些問(wèn)題導(dǎo)致已有研究局限于對(duì)某一清單制度的討論，而未有從整體上把握不同領(lǐng)域清單制度邏輯的研究嘗試。第二，從文獻(xiàn)數(shù)量看，現(xiàn)有研究的重心主要集中于政府治理中的權(quán)責(zé)清單和市場(chǎng)治理中的負(fù)面清單，社會(huì)治理中的各類(lèi)清單并未得到充分關(guān)注。此外，以社會(huì)治理領(lǐng)域清單為研究對(duì)象的文獻(xiàn)都將討論的情境放在農(nóng)村，對(duì)城市社會(huì)治理領(lǐng)域清單制的研究處于空白狀態(tài)。
基于上述分析，本文嘗試立足于城市基層治理這一實(shí)踐情境，嘗試對(duì)其中的清單制進(jìn)行考察。一方面這將有助于填補(bǔ)現(xiàn)有研究在這一領(lǐng)域的空白，另一方面，本文嘗試突破對(duì)單一制度的討論模式，在對(duì)城市社會(huì)治理中各種清單制進(jìn)行回顧的基礎(chǔ)上，建構(gòu)一個(gè)理解城市社會(huì)治理清單制的中層分析框架，進(jìn)而突破現(xiàn)有研究的局限性。
二、城市基層治理創(chuàng)新中的清單制
費(fèi)正清指出，自古以來(lái)就有兩個(gè)中國(guó)：一是農(nóng)村中為數(shù)極多從事農(nóng)業(yè)的農(nóng)民社會(huì)，那里每個(gè)樹(shù)林掩映的村落和農(nóng)莊，始終占據(jù)原有土地，沒(méi)有什么變化；另一方面是城市和市鎮(zhèn)的比較流動(dòng)的上層，那里住著地主、文人、商人和官吏[17]。農(nóng)村社會(huì)治理在農(nóng)耕文明的基礎(chǔ)上生發(fā)出了黃宗智所謂的簡(jiǎn)約治理[18]，其本質(zhì)是建立在文化網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)上，以宗族和士紳為中心的非正式權(quán)力運(yùn)作機(jī)制。而建立在政治與商業(yè)基礎(chǔ)之上的城市社會(huì)治理在體系與內(nèi)容上要復(fù)雜的多。
新中國(guó)建立后，國(guó)家在農(nóng)村和城市分別建立了人民公社和單位制等整合機(jī)制。無(wú)論是農(nóng)村還是城市，都開(kāi)始進(jìn)入全能治理時(shí)代。在績(jī)效方面，單位制通過(guò)將生活空間與生產(chǎn)空間一體化，有效克服了城市社會(huì)治理的復(fù)雜性問(wèn)題，使城市社會(huì)在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)了有序運(yùn)行。單位制的績(jī)效邏輯體現(xiàn)在通過(guò)生產(chǎn)和生活的一體化實(shí)現(xiàn)了不同單位之間功能邊界的清晰化，國(guó)家與社會(huì)邊界的模糊化。改革開(kāi)放以后，單位制瓦解，加上城鄉(xiāng)人口的流動(dòng)性、個(gè)體職業(yè)的多元化和城市發(fā)展的國(guó)際化，城市社會(huì)治理面臨著前所未有的復(fù)雜性，社區(qū)開(kāi)始成為城市社會(huì)治理的基本空間，治理模式也逐漸從全能治理轉(zhuǎn)換為黨政主導(dǎo)。
從近20年的改革實(shí)踐看，黨政主導(dǎo)治理模式雖未發(fā)生顯著性變化，但黨政主導(dǎo)下的治理技術(shù)則實(shí)現(xiàn)了從粗放式控制到精細(xì)化治理的轉(zhuǎn)變，治理資源和治理權(quán)限開(kāi)始向基層治理單元和社會(huì)組織轉(zhuǎn)移，社區(qū)自治與多元共治成為城市基層社會(huì)治理的基本共識(shí)。社區(qū)自治與多元共治都涉及到一個(gè)基本理論問(wèn)題，即多元治理主體的集體行動(dòng)。其中，社區(qū)自治涉及到如何在可控的范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)社區(qū)去行政化治理，多元共治則涉及到如何將多元主體的目標(biāo)期望與治理責(zé)任進(jìn)行有效匹配。這些問(wèn)題歸根到底來(lái)源于城市社會(huì)治理的復(fù)雜性，解決的關(guān)鍵是要厘清不同主體之間的功能邊界與行動(dòng)空間，實(shí)現(xiàn)清晰性治理。可以看到，從本世紀(jì)初開(kāi)始，城市基層社會(huì)治理創(chuàng)新主要是圍繞社會(huì)治理體系的功能設(shè)計(jì)而展開(kāi)的。在社區(qū)層面，以利益相關(guān)和專(zhuān)業(yè)化為原則，建立了居委會(huì)、業(yè)委會(huì)和物業(yè)公司三駕馬車(chē)。在公共服務(wù)方面，部分公共服務(wù)功能開(kāi)始向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移。在街道層面，也出現(xiàn)了社區(qū)替代和權(quán)限下沉兩種截然不同的改革方案。
清單制是新一輪城市基層社會(huì)治理創(chuàng)新中的新生制度。所謂清單，就是將事項(xiàng)通過(guò)條目形式列舉出來(lái)。清單在公共治理領(lǐng)域中往往是對(duì)治理主體的權(quán)力、權(quán)利、責(zé)任和主體間邊界的集合。因此，從制度本身看，清單作為一種信息集成工具，具有整合信息、減少信息不對(duì)稱(chēng)、降低交易成本等制度優(yōu)勢(shì)[19]。這與城市基層社會(huì)治理的改革思路是契合的。在形式層面，清單制通過(guò)正面和負(fù)面這兩種相反的機(jī)制來(lái)增加社會(huì)治理的穩(wěn)定性和確定性。正面清單是指允許做什么的清單，不在清單范圍內(nèi)的不被允許或須經(jīng)特批。負(fù)面清單，即限制或禁止做什么的清單，不在清單范圍內(nèi)的則被認(rèn)為是允許或推定允許的[20]。正面清單和負(fù)面清單體現(xiàn)了治理的兩種不同邏輯。在政府作為治理主體的社會(huì)治理情境中，正面清單規(guī)定了政府自由裁量權(quán)的功能邊界，但也容易產(chǎn)生權(quán)力尋租、暗箱操作等問(wèn)題[21]。與正面清單相比，負(fù)面清單的積極意義更為明顯，自由化傾向更強(qiáng)，因?yàn)樨?fù)面清單對(duì)未知事物敞開(kāi)大門(mén)，社會(huì)的創(chuàng)造性得以釋放和發(fā)展[22]。從這個(gè)角度講，負(fù)面清單是私法自治的具體落實(shí)，即自己而非他人決定形成自己私人法律關(guān)系的自由[23]。
在實(shí)踐層面，當(dāng)前城市基層社會(huì)治理中的清單制主要集中在基層政府治理、社區(qū)治理和公共服務(wù)供給三個(gè)方面。基層政府治理中的清單主要是街道權(quán)責(zé)清單、街道準(zhǔn)入清單和信息公開(kāi)清單，社區(qū)治理中的清單主要是準(zhǔn)入清單、印章清單和共治清單等，公共服務(wù)供給中的清單主要有公共服務(wù)清單和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)清單。目前，街道權(quán)責(zé)清單、公共服務(wù)清單、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)清單、準(zhǔn)入清單和印章清單已經(jīng)在大多數(shù)城市全面推行，而共治清單目前主要以上海地區(qū)為主。
清單應(yīng)用于城市社會(huì)治理領(lǐng)域的靈感，在很大程度上來(lái)自于清單在政府治理和市場(chǎng)治理中的創(chuàng)新實(shí)踐。因此，雖然城市基層社會(huì)治理中的清單制在內(nèi)容上具有突破性，但無(wú)論在制度邏輯還是在制度形式上仍然具有一定的路徑依賴(lài)特征。此外，城市社會(huì)治理領(lǐng)域的清單制與政府治理和市場(chǎng)治理領(lǐng)域的清單制在擴(kuò)散邏輯和路徑方面存在差異。負(fù)面清單和權(quán)責(zé)清單都屬于國(guó)家治理轉(zhuǎn)型過(guò)程中的頂層制度設(shè)計(jì)類(lèi)型，其目標(biāo)在于通過(guò)負(fù)面清單和權(quán)責(zé)清單提升國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平。在實(shí)施過(guò)程中，負(fù)面清單和權(quán)責(zé)清單都遵循自上而下的邏輯，擴(kuò)散目標(biāo)和路徑依據(jù)中央頂層設(shè)計(jì)而行，因此在實(shí)踐形式上各地之間的差異并不明顯。而城市基層社會(huì)治理領(lǐng)域的清單制在很大程度上則是地方政府制度再生產(chǎn)的結(jié)果，是中央在政府治理和市場(chǎng)治理領(lǐng)域推行清單制的意外后果。這種制度再生產(chǎn)借助創(chuàng)新擴(kuò)散機(jī)制實(shí)現(xiàn)領(lǐng)域和空間的擴(kuò)展，在形式上具有多樣性。
三、清單制在城市社會(huì)治理中的創(chuàng)新邏輯
清單制作為一種治理工具創(chuàng)新，目前已經(jīng)在我國(guó)城市基層社會(huì)治理中得到了比較廣泛的應(yīng)用。從擴(kuò)散的時(shí)序看，清單制首先在城市基層政府治理中進(jìn)行應(yīng)用，然后擴(kuò)散至社區(qū)治理，最后擴(kuò)散到公共服務(wù)供給領(lǐng)域。本部分將逐一對(duì)城市基層社會(huì)治理中的清單制進(jìn)行考察和分析。
（一）城市基層政府治理中的清單制
以街道為中心的基層政府組織在城市基層社會(huì)治理中處于元治理的位置，其功能設(shè)置和行政行為均會(huì)帶來(lái)一定范圍內(nèi)的社會(huì)治理效應(yīng)。城市基層政府治理中的清單制主要有權(quán)責(zé)清單、街道準(zhǔn)入清單和信息公開(kāi)清單。
當(dāng)前城市基層社會(huì)治理中的很多問(wèn)題一部分來(lái)源于基層政府組織與上級(jí)條線(xiàn)部門(mén)之間的條塊不暢，一部分也來(lái)源于基層政府組織內(nèi)部的部門(mén)分割。首先，部門(mén)分割給城市基層社會(huì)治理帶來(lái)了諸多問(wèn)題，包括政策執(zhí)行不力、部門(mén)利益沖突和選擇性執(zhí)法等問(wèn)題，使得城市基層治理呈現(xiàn)出協(xié)同碎片化格局[24]。現(xiàn)實(shí)中，很多問(wèn)題只有依賴(lài)于專(zhuān)項(xiàng)治理、兜底管理和項(xiàng)目制才能解決。但專(zhuān)項(xiàng)治理、兜底管理和項(xiàng)目制均具有相應(yīng)的制度局限性，從根本上解決部門(mén)協(xié)同問(wèn)題的關(guān)鍵還是要建立現(xiàn)代科層制[25]。因此，解決基層政府組織內(nèi)部的部門(mén)協(xié)同問(wèn)題，需要厘清各個(gè)部門(mén)在基層社會(huì)治理中的功能邊界，即權(quán)責(zé)范圍。為了解決這個(gè)問(wèn)題，很多城市將政府治理中的權(quán)責(zé)清單制度引入到街道層面，并結(jié)合街道作為行政鏈條的最末端這一特殊性在形式上進(jìn)行了調(diào)整。街道權(quán)責(zé)清單著眼于厘清街道部門(mén)之間的功能邊界，解決部門(mén)之間的功能重疊問(wèn)題，防止因部門(mén)職責(zé)不清削弱基層政府組織在社會(huì)治理中的有效性。以上海為例，到2016年底，全市在街道層面均建立了權(quán)責(zé)清單制度。與省市級(jí)權(quán)力清單相比，街道權(quán)力清單的內(nèi)容相對(duì)有限，主要包括與居民日常生活息息相關(guān)的行政確認(rèn)、行政給付、行政許可和行政指導(dǎo)等權(quán)力。街道權(quán)力清單主要包括權(quán)力名稱(chēng)、類(lèi)型、法律文件、執(zhí)行部門(mén)、實(shí)施對(duì)象、法定期限、承諾期限、提交材料和實(shí)施依據(jù)等維度。
第二，街道作為基層政府派出機(jī)構(gòu)與上級(jí)條線(xiàn)部門(mén)之間始終存在功能不協(xié)調(diào)問(wèn)題。在科層為體、項(xiàng)目為用的城市治理機(jī)制背景下，塊相對(duì)于條在權(quán)力和資源方面具有局限性，而城市基層治理的復(fù)雜性要求基層政府具備一定程度的自主性。二者的張力導(dǎo)致條塊間經(jīng)常出現(xiàn)“相互埋怨”、“互不配合”、“出工不出力”和“爭(zhēng)功與諉過(guò)”現(xiàn)象，最終大大降低城市基層治理的效率[26]。為了解決這個(gè)問(wèn)題，以上海為代表的特大城市在街道層面引入了準(zhǔn)入清單制度。根據(jù)2016年新修訂的《上海市街道辦事處條例》第十條規(guī)定，“本市建立市、區(qū)人民政府職能部門(mén)將職責(zé)范圍內(nèi)的行政事務(wù)委托或者交由街道辦事處承擔(dān)的準(zhǔn)入制度；政府職能部門(mén)未經(jīng)審核批準(zhǔn)，不得將職責(zé)范圍內(nèi)的行政事務(wù)委托或者交由街道辦事處承擔(dān)”。以上海市黃浦區(qū)為例，根據(jù)公布的《黃浦區(qū)職能部門(mén)職責(zé)下沉街道事項(xiàng)目錄》（2016年版），區(qū)級(jí)職能部門(mén)共向街道下沉事項(xiàng)101項(xiàng)。下沉事項(xiàng)按照復(fù)雜程度分為簡(jiǎn)單、一般和復(fù)雜三類(lèi)。①在運(yùn)作機(jī)制方面，根據(jù)《黃浦區(qū)職能部門(mén)職責(zé)下沉街道準(zhǔn)入管理辦法》的規(guī)定，在區(qū)層面成立職能部門(mén)職責(zé)下沉街道準(zhǔn)入管理聯(lián)席會(huì)議。聯(lián)席會(huì)議下設(shè)辦公室，設(shè)在區(qū)社建辦。區(qū)職能部門(mén)、街道及相關(guān)部門(mén)（單位）可作為申請(qǐng)主體，對(duì)職責(zé)下沉事項(xiàng)，以書(shū)面形式向區(qū)聯(lián)席會(huì)議辦公室提出申請(qǐng)。申請(qǐng)中需包含職責(zé)下沉事項(xiàng)名稱(chēng)、法定依據(jù)、權(quán)責(zé)內(nèi)容、職責(zé)界限和權(quán)責(zé)變化后可能出現(xiàn)的問(wèn)題及解決方案，以及職責(zé)下沉后的運(yùn)行機(jī)制、制度保障、人員安排等內(nèi)容。職責(zé)準(zhǔn)入包括簡(jiǎn)易和一般兩種程序。②對(duì)于區(qū)聯(lián)席會(huì)議難以作出決定的事項(xiàng)，由區(qū)聯(lián)席會(huì)議將會(huì)商情況請(qǐng)示區(qū)委、區(qū)政府，然后再作出審定。
第三，根據(jù)2016年中央發(fā)布的《關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)工作的意見(jiàn)》的規(guī)定，在政務(wù)信息公開(kāi)領(lǐng)域建立政務(wù)公開(kāi)負(fù)面清單制度。地方政府根據(jù)這一政策設(shè)計(jì)，將公開(kāi)的組織層級(jí)下沉到街道層面，在街道層面普遍建立了政務(wù)信息公開(kāi)清單制度。與權(quán)力清單和準(zhǔn)入清單采取的正面清單形式不同，街道信息公開(kāi)清單采用的是負(fù)面清單形式，即把不能公開(kāi)的政府信息通過(guò)清單的形式列舉出來(lái)。
（二）城市社區(qū)治理中的清單制
社區(qū)是城市基層社會(huì)治理的核心空間。目前，圍繞社區(qū)治理的清單制主要有社區(qū)印章清單、社區(qū)事務(wù)準(zhǔn)入清單、社區(qū)自治清單和社區(qū)共治清單等。
首先，社區(qū)印章清單是指將社區(qū)依據(jù)法律法規(guī)規(guī)定可以提供的證明和認(rèn)證事項(xiàng)通過(guò)清單形式進(jìn)行公布。社區(qū)印章清單制度產(chǎn)生的重要背景在于社區(qū)居委會(huì)印章使用事項(xiàng)過(guò)多，不合理證明比例較高，由居委會(huì)印章產(chǎn)生的社會(huì)糾紛明顯增長(zhǎng)，給城市社區(qū)治理帶來(lái)了諸多不穩(wěn)定因素。目前，社區(qū)印章清單已經(jīng)在大多數(shù)城市社區(qū)中得到應(yīng)用。以上海市為例，社區(qū)印章使用事項(xiàng)高達(dá)120項(xiàng)。2015年上海市專(zhuān)門(mén)出臺(tái)了《關(guān)于規(guī)范管理本市居委會(huì)印章使用的指導(dǎo)意見(jiàn)》，并建立了社區(qū)印章清單制度，包括居住類(lèi)別、婚育證明、收養(yǎng)證明、社保證明、改審證明、司法證明和其他證明等共計(jì)22項(xiàng)證明事項(xiàng)，并將養(yǎng)犬證明、失業(yè)證明和銀行存折遺失證明等20項(xiàng)不合理證明事項(xiàng)排除在清單之外。市轄區(qū)根據(jù)上海市社區(qū)印章使用范圍進(jìn)行了細(xì)化。以上海市黃浦區(qū)為例，《黃浦區(qū)居委會(huì)印章對(duì)外使用范圍清單》將市級(jí)22項(xiàng)證明事項(xiàng)擴(kuò)散為48項(xiàng)，《黃浦區(qū)居委會(huì)不應(yīng)出具證明或蓋章范圍清單》則將不合理證明事項(xiàng)從20事項(xiàng)增加到40項(xiàng)。
第二，社區(qū)事務(wù)準(zhǔn)入清單是指街道以及市區(qū)條線(xiàn)部門(mén)將進(jìn)入社區(qū)、需要社區(qū)協(xié)助完成的事項(xiàng)通過(guò)清單形式進(jìn)行公布，并通過(guò)市級(jí)審核監(jiān)督機(jī)構(gòu)審批通過(guò)方可進(jìn)入社區(qū)，不在清單中的事項(xiàng)一律不能進(jìn)入社區(qū)或者通過(guò)特殊審核考察后才可進(jìn)入社區(qū)。社區(qū)事務(wù)準(zhǔn)入清單制度的主要目的是社區(qū)減負(fù)。社區(qū)作為城市基層治理的末端執(zhí)行單位，始終面臨著“上面千條線(xiàn)，下面一根針”的難題，社區(qū)承接的條塊行政事務(wù)過(guò)多，進(jìn)而擠占了社區(qū)從事自治活動(dòng)的時(shí)間與空間，造成社區(qū)行政化[27]。事實(shí)上，民政部早在2014年發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步開(kāi)展社區(qū)減負(fù)工作的通知》中就提出“以市（地、州、盟）為單位制定社區(qū)工作事項(xiàng)清單，實(shí)行社區(qū)工作準(zhǔn)入制度。屬于基層人民政府及其職能部門(mén)、街道辦事處職責(zé)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，不得轉(zhuǎn)嫁給社區(qū)；應(yīng)由社區(qū)協(xié)助的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)為社區(qū)提供必要的經(jīng)費(fèi)和工作條件。”準(zhǔn)入申請(qǐng)由區(qū)各議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)或區(qū)職能部門(mén)提出，經(jīng)市或區(qū)審核機(jī)構(gòu)審核通過(guò)方可進(jìn)去社區(qū)。以上海市黃浦區(qū)為例，該區(qū)發(fā)布的2016年版《居委會(huì)協(xié)助政府工作清單》共列舉了社區(qū)社會(huì)保障與服務(wù)、社區(qū)安全與綜合治理、社區(qū)婚育與計(jì)生、社區(qū)衛(wèi)生與應(yīng)急處置、社區(qū)文化與精神文明建設(shè)、司法行政、人民調(diào)解、物業(yè)管理與社區(qū)環(huán)境管理和人民武裝等共計(jì)82項(xiàng)協(xié)助事項(xiàng)。
第三，與社區(qū)準(zhǔn)入清單制度相匹配的是社區(qū)自治清單制度。目前，社區(qū)自治清單在編制機(jī)制上有兩種路徑。一種社區(qū)自治清單制度將社區(qū)居委會(huì)的自治工作內(nèi)容進(jìn)行梳理并通過(guò)清單確定，在功能主體上并未進(jìn)行區(qū)分。在內(nèi)容上，社區(qū)自治清單仍然包括自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督和自我教育四個(gè)維度，但要比《城市居民自治條例》的規(guī)定更具體化。另外一種社區(qū)自治清單制度則對(duì)社區(qū)自治的主體進(jìn)行了區(qū)分，將社區(qū)自治組織和社區(qū)黨組織的權(quán)力進(jìn)行梳理和劃分，以明晰社區(qū)自治組織和社區(qū)黨組織在社區(qū)治理中的權(quán)力邊界和職責(zé)空間。
第四，社區(qū)共治清單是指在社區(qū)共治中，社區(qū)和共治單位將需求與服務(wù)通過(guò)清單形式進(jìn)行公布，在社區(qū)和共治單位間完成需求和供給的匹配，通過(guò)清單確定的事項(xiàng)一般通過(guò)項(xiàng)目化的方式落實(shí)操作。以上海黃浦區(qū)五里橋街道為例，2016年街道向區(qū)域單位提供了“興趣培訓(xùn)”、“文化傳播”和“志愿服務(wù)”等7類(lèi)34項(xiàng)社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目清單和“尊老愛(ài)老”和“扶幼助學(xué)”等7類(lèi)25項(xiàng)社會(huì)需求項(xiàng)目清單。區(qū)域單位根據(jù)服務(wù)清單和需求清單，并結(jié)合本單位的資源優(yōu)勢(shì)和單位需求可以與街道在共治中實(shí)現(xiàn)資源與需求的精準(zhǔn)對(duì)接。與之相配套的制度有《社區(qū)公益服務(wù)項(xiàng)目“雙向認(rèn)領(lǐng)”制度》和《駐區(qū)單位黨建聯(lián)席會(huì)議制度》。
從制度設(shè)置的目標(biāo)看，社區(qū)自治清單與社區(qū)共治清單相似，都旨在提高城市社區(qū)治理的效率，但前者與基層政府組織的權(quán)力清單制度類(lèi)似，主要著眼于建立清晰的社區(qū)內(nèi)部運(yùn)作體系，后者強(qiáng)調(diào)開(kāi)源與精準(zhǔn)對(duì)接，實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)匹配。社區(qū)事務(wù)準(zhǔn)入清單和印章清單的制度功能不僅在于為政府和社區(qū)的功能劃定了界限，更在于賦予了社區(qū)與政府條線(xiàn)部門(mén)博弈的制度化工具和激勵(lì)機(jī)制。一方面，社區(qū)在承接來(lái)自政府條線(xiàn)部門(mén)的非法定職責(zé)工作事項(xiàng)時(shí)，可以運(yùn)用準(zhǔn)入清單與條線(xiàn)部門(mén)進(jìn)行博弈，另一方面，政府條線(xiàn)部門(mén)作為準(zhǔn)入清單的改革受損者，也會(huì)增加對(duì)社區(qū)自治的關(guān)注力度，以便為非法定事務(wù)進(jìn)入社區(qū)創(chuàng)造契機(jī)，由此反向激勵(lì)社區(qū)自治組織促進(jìn)社區(qū)自治的提升。
（三）城市公共服務(wù)供給中的清單制
公共服務(wù)橫跨政府治理和社區(qū)治理，它既是政府的重要職能，又是社區(qū)治理的重要機(jī)制。當(dāng)前，城市公共服務(wù)供給中存在的問(wèn)題主要表現(xiàn)為碎片化，如何構(gòu)建整體性的公共服務(wù)供給體系成為當(dāng)前改革的焦點(diǎn)。一種改革思路是提高政府自身供給公共服務(wù)的能力，如無(wú)縫隙治理、公共服務(wù)項(xiàng)目化和網(wǎng)格化治理等。另一種改革思路則是將部分公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織，通過(guò)社會(huì)組織承接公共服務(wù)提高服務(wù)供給的專(zhuān)業(yè)性和有效性[28]。當(dāng)前，圍繞兩種改革思路分別產(chǎn)生了社區(qū)公共服務(wù)清單和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)清單兩種制度。
社區(qū)公共服務(wù)清單也可稱(chēng)為城市基層政府公共服務(wù)職能清單，主要以區(qū)和街道為主體，將基層政府組織面向社區(qū)居民提供的各類(lèi)公共服務(wù)職能通過(guò)清單形式進(jìn)行公布，以方便居民根據(jù)清單更準(zhǔn)確地獲取服務(wù)。社區(qū)公共服務(wù)清單制度的優(yōu)勢(shì)在于將各職能部門(mén)所擔(dān)負(fù)的公共服務(wù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給目標(biāo)的清晰化。且對(duì)公共服務(wù)的供給過(guò)程進(jìn)行重塑并向社會(huì)公布，方便公眾根據(jù)服務(wù)清單及其流程接受服務(wù)。目前，社區(qū)公共服務(wù)清單已經(jīng)在全國(guó)范圍內(nèi)普遍建立，其擴(kuò)散動(dòng)力來(lái)源于中央對(duì)于權(quán)責(zé)清單的推動(dòng)。因此，在很多城市中，社區(qū)公共服務(wù)清單與街道權(quán)責(zé)清單放在一起。但是深圳等城市對(duì)社區(qū)公共服務(wù)清單進(jìn)行了創(chuàng)新，并專(zhuān)門(mén)制定了《社區(qū)公共服務(wù)清單》，在內(nèi)容上分為《社區(qū)基本公共服務(wù)清單》和《社區(qū)增益性公共服務(wù)清單》。福田區(qū)編制的社區(qū)公共服務(wù)清單在縱向指標(biāo)上有服務(wù)大類(lèi)、服務(wù)項(xiàng)目、小類(lèi)服務(wù)及具體內(nèi)容、牽頭部門(mén)和主要評(píng)估指標(biāo)五個(gè)維度，清單樣式見(jiàn)表1。
政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)清單是指將政府所要購(gòu)買(mǎi)的公共服務(wù)清單內(nèi)容進(jìn)行公布，方便社會(huì)組織根據(jù)清單和自身情況進(jìn)行申報(bào)。以深圳市為例，根據(jù)該市2015年出臺(tái)的《關(guān)于政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的實(shí)施意見(jiàn)》的規(guī)定，編制政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)清單的目的包括轉(zhuǎn)變政府職能、提高服務(wù)質(zhì)量水平、發(fā)揮財(cái)政資金綜合效益和建立充分競(jìng)爭(zhēng)的交易機(jī)制四個(gè)方面。在結(jié)構(gòu)上購(gòu)買(mǎi)服務(wù)清單包括一級(jí)目錄、二級(jí)目錄、三級(jí)目錄和備注說(shuō)明四個(gè)維度。為了保障政府履行公共服務(wù)職責(zé)，除了政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)清單，深圳市還制定了政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)負(fù)面清單，納入負(fù)面清單的公共服務(wù)職能應(yīng)當(dāng)由政府直接提供，不可進(jìn)入政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)程序。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)清單在公共服務(wù)外包機(jī)制引入后就已經(jīng)在我國(guó)廣泛存在，社區(qū)公共服務(wù)清單則是伴隨著權(quán)力清單和責(zé)任清單而出現(xiàn)的新形式。雖然外在形式存在差異，但兩種服務(wù)清單的制度目標(biāo)和邏輯是一致的，即都希望通過(guò)把服務(wù)內(nèi)容公布出來(lái)，讓社會(huì)公眾了解服務(wù)的內(nèi)容與供給方，進(jìn)而有針對(duì)性的獲取和評(píng)估服務(wù)。因此，清單制度在公共服務(wù)供給中的主要功能在于提高服務(wù)的針對(duì)性，即精準(zhǔn)服務(wù)。
四、城市基層社會(huì)治理清單制的制度類(lèi)型學(xué)
從上述清單制的制度實(shí)踐看，清單制在城市基層社會(huì)治理中的實(shí)踐體系已經(jīng)初步形成，實(shí)踐形式還在增加。本文并不止步于梳理城市基層社會(huì)治理中的清單制實(shí)踐，而是希望突破現(xiàn)有對(duì)清單制理解的制度個(gè)案研究路徑，嘗試整體上對(duì)城市基層社會(huì)治理中的清單制進(jìn)行理解和把握。對(duì)分散、碎片化的制度案例進(jìn)行類(lèi)型學(xué)研究是開(kāi)啟整體性分析的一種思路。西方公共政策學(xué)者洛維認(rèn)為，在現(xiàn)代社會(huì)科學(xué)中，分類(lèi)往往是從純粹的描述走向解釋性研究的關(guān)鍵一步，是實(shí)現(xiàn)有序控制和預(yù)測(cè)的開(kāi)始[29]。鑒于此，筆者在本文中主要從類(lèi)型學(xué)視角對(duì)城市基層社會(huì)治理中的清單制進(jìn)行制度類(lèi)型學(xué)的分析，為分析和理解城市基層社會(huì)治理中的清單制提供一個(gè)參考性的中觀分析框架。關(guān)于清單制類(lèi)型框架的建構(gòu)，本文嘗試運(yùn)用歸納方法，即通過(guò)比較公共治理中各種清單現(xiàn)象的異同，從中找出可以統(tǒng)合主要清單制度的分析維度。
（一）城市基層社會(huì)治理清單的制度比較
目前，我國(guó)城市基層社會(huì)治理中的清單制在形式上主要有街道權(quán)責(zé)清單、街道準(zhǔn)入清單、信息公開(kāi)清單、社區(qū)公共服務(wù)清單、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)清單、社區(qū)準(zhǔn)入清單、社區(qū)印章清單、社區(qū)自治清單和社區(qū)共治清單等。比較而言，這些清單具有以下共性：一是都具有清單制的本質(zhì)特性，即對(duì)一定的信息進(jìn)行清晰化集成的制度邏輯；二是清單的編制主體是政府組織；三是清單在編制完成后均向社會(huì)公開(kāi)。這些共性都以達(dá)成善治為制度目標(biāo)。
當(dāng)然，上述清單也存在諸多差異。首先，現(xiàn)有的清單雖然都以完善城市基層社會(huì)治理為目標(biāo)，但路徑存在程序主義和結(jié)果主義的差異。程序主義路徑強(qiáng)調(diào)通過(guò)清單將社會(huì)治理主體在實(shí)踐中的行為過(guò)程和關(guān)系互動(dòng)程序進(jìn)行清晰化集成。如此，多元主體在城市基層社會(huì)治理中的功能邊界就會(huì)得到協(xié)調(diào)。街道權(quán)力清單、街道準(zhǔn)入清單、社區(qū)準(zhǔn)入清單、社區(qū)自治清單和社區(qū)共治清單都是通過(guò)劃定不同行動(dòng)主體在社會(huì)治理中的功能邊界和互動(dòng)程序來(lái)提高城市基層社會(huì)治理清晰度的。結(jié)果主義路徑強(qiáng)調(diào)通過(guò)清單將不同行動(dòng)主體在社會(huì)治理中的功能目標(biāo)進(jìn)行清晰化集成。其中重要的機(jī)制是將功能目標(biāo)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理，完成一定的目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)即視為實(shí)現(xiàn)了主體功能。對(duì)功能目標(biāo)進(jìn)行清晰化集成主要是方便社會(huì)公眾依據(jù)功能清單對(duì)多元治理主體的治理行為進(jìn)行監(jiān)督，這樣就克服了城市基層社會(huì)治理的復(fù)雜性困境。街道責(zé)任清單、信息公開(kāi)清單、社區(qū)公共服務(wù)清單、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)清單和社區(qū)印章清單都將多元治理主體的功能目標(biāo)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理，以提高治理目標(biāo)的清晰性。
除了存在功能邊界清晰化和功能目標(biāo)清晰化的路徑差異，不同內(nèi)容的清單在城市基層社會(huì)治理中發(fā)揮的制度功能也存在差異。部分清單的制度功能在于提高城市基層社會(huì)治理的效率，包括街道權(quán)責(zé)清單、街道準(zhǔn)入清單、社區(qū)準(zhǔn)入清單、社區(qū)自治清單、社區(qū)共治清單和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)清單等。社區(qū)公共服務(wù)清單、信息公開(kāi)清單和社區(qū)印章清單在城市基層社會(huì)治理中則主要發(fā)揮公示和監(jiān)督功能，其制度功能在于提高城市基層社會(huì)治理的公平性。
在城市基層社會(huì)治理轉(zhuǎn)型情境中，清單效率功能需要借助分權(quán)實(shí)現(xiàn)制度目標(biāo)。例如，橫向政府執(zhí)行效率的提升需要建立在部門(mén)權(quán)力和責(zé)任明晰的基礎(chǔ)上，而縱向政府執(zhí)行效率的提升同樣需要上下級(jí)政府合理配置治理權(quán)限。又如，為了提高社會(huì)治理效率，政府需要賦予社會(huì)主體一定的自由行動(dòng)空間，這種自由行動(dòng)空間的建構(gòu)必須建立在政府切實(shí)將部分公共服務(wù)職能移交于社會(huì)組織的基礎(chǔ)之上。因此，清單效率功能的實(shí)現(xiàn)主要取決于對(duì)多元主體功能邊界設(shè)置的合理性程度。對(duì)功能邊界的設(shè)置既可能發(fā)生在基層政府組織內(nèi)部，也可能發(fā)生于政府與社會(huì)組織和自治組織之間。清單監(jiān)督功能的實(shí)現(xiàn)需要借助數(shù)字標(biāo)準(zhǔn)機(jī)制。這是因?yàn)榍鍐伪O(jiān)督功能是否有效的關(guān)鍵是清單信息清晰化的程度，而以數(shù)字為核心設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)能夠提高信息的清晰化程度。
（二）城市基層社會(huì)治理清單的制度類(lèi)型
由上述分析可知，城市基層社會(huì)治理中的清單在集成內(nèi)容和制度功能兩個(gè)維度上存在差異。在信息集成內(nèi)容方面，一種是以功能邊界為集成內(nèi)容的清單，一種則是以功能目標(biāo)為集成內(nèi)容的清單。在制度功能方面，一種清單以提升不同治理主體在社會(huì)治理中的協(xié)同性來(lái)提高社會(huì)治理效率，另一種則通過(guò)提高社會(huì)治理目標(biāo)清晰化來(lái)提高監(jiān)督的有效性，進(jìn)而提高治理的公平性。
基于制度內(nèi)容和制度功能兩個(gè)維度，可以將清單制劃分為四種類(lèi)型。第一種清單的制度內(nèi)容為劃定功能邊界，制度功能為提高治理效率，符合這種特性的清單有街道權(quán)力清單、街道準(zhǔn)入清單、社區(qū)準(zhǔn)入清單、社區(qū)自治清單和社區(qū)共治清單。第二種清單的制度內(nèi)容為劃定功能邊界，制度功能為提高治理公平性。目前，在實(shí)踐中還無(wú)法找到對(duì)對(duì)應(yīng)這種特性的清單案例。第三種清單的制度內(nèi)容為功能目標(biāo)的清晰化集成，制度功能為提高治理效率，在實(shí)踐中主要是街道責(zé)任清單和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)清單。第四種清單的制度內(nèi)容為功能目標(biāo)的清晰化集成，制度功能為提高治理公平性，主要包括社區(qū)公共服務(wù)清單、信息公開(kāi)清單和社區(qū)印章清單。
在對(duì)城市基層社會(huì)治理中的清單進(jìn)行類(lèi)型劃分后，需要根據(jù)制度內(nèi)容和制度功能對(duì)清單制進(jìn)行制度工程學(xué)研究，重點(diǎn)分析社會(huì)治理情境下影響清單制有效性的條件組合。例如，社區(qū)準(zhǔn)入清單是否有效不僅與權(quán)責(zé)配置合理性有關(guān)，也與基層社會(huì)治理體制相關(guān)。社區(qū)公共服務(wù)清單是否有效不僅與清單內(nèi)容的標(biāo)準(zhǔn)化水平有關(guān)，也與公共服務(wù)供給工具有關(guān)。在此基礎(chǔ)上，才能建立清單制的整體式制度供給策略。
五、結(jié)語(yǔ)
清單制是我國(guó)城市基層社會(huì)治理領(lǐng)域的一種制度創(chuàng)新，這種創(chuàng)新雖然在很大程度上是單向度的政府行為，但也契合了當(dāng)前城市基層社會(huì)治理中的種種制度需求，回應(yīng)了城市基層社會(huì)治理中的治理主體邊界模糊以及治理目標(biāo)不清晰等問(wèn)題。但任何一種制度都有其局限性。需要看到，清單作為一種制度創(chuàng)新雖然在提高治理清晰度方面具有一定的優(yōu)勢(shì)，但是清單本身的簡(jiǎn)潔性也是其局限性所在。首先，面對(duì)內(nèi)容龐雜、迅速變化的城市社會(huì)治理，清單能否通過(guò)簡(jiǎn)潔的信息集成涵蓋所有內(nèi)容帶有不確定性。清單本身追求簡(jiǎn)潔性和清晰性，但清單的集成對(duì)象—社會(huì)治理—?jiǎng)t是千變?nèi)f化的。清單制在政府治理和市場(chǎng)治理領(lǐng)域的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制就說(shuō)明了清單可能具有信息上的不完整性。因此，城市社會(huì)治理中的清單制也需要引入動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，定期對(duì)清單信息進(jìn)行更新。第二，清單本身的簡(jiǎn)潔性決定了清單除了對(duì)核心治理信息進(jìn)行規(guī)定，無(wú)法詳細(xì)說(shuō)明實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)所要求的條件和環(huán)境。第三，清單本身可以是多種多樣的，但若逐一對(duì)不同領(lǐng)域的信息進(jìn)行清單化處理，多樣化清單的存在則會(huì)增加社會(huì)治理信息結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性，這與清單追求的清晰化目標(biāo)是背道而馳的。這三方面的局限性決定了清單僅僅是眾多優(yōu)化城市基層社會(huì)治理制度創(chuàng)新中的一種，它只能解決社會(huì)治理中的一個(gè)目標(biāo)。因此，在實(shí)踐中需要將清單制與項(xiàng)目機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制等配合使用，如此才能實(shí)現(xiàn)制度的揚(yáng)長(zhǎng)避短。
作者簡(jiǎn)介：彭勃 ，上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師。付建軍，上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院博士研究生。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《行政論壇》2017年第4期
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