近段時間，社會上有諸多關(guān)于公共政策的討論，例如高考招生名額如何跨省調(diào)控，城市地下管廊怎樣規(guī)劃和建設(shè)，養(yǎng)老金究竟該不該上調(diào)。這些話題的共同特征是涉及不同利益群體，需要理性平衡各方訴求。美國各類公共政策出臺都經(jīng)過利益相關(guān)方充分討論和博弈，最終結(jié)果體現(xiàn)動態(tài)均衡。本文以社會轉(zhuǎn)型最為劇烈的“進步運動”時期美國食品安全立法為例，介紹其內(nèi)容、過程和機理。
利益相關(guān)方的訴求和困境
食品是人類生存發(fā)展的基本物質(zhì)基礎(chǔ)。19世紀80年代以后，美國食品生產(chǎn)技術(shù)不斷進步，冷藏運輸手段改良，食品市場隨之?dāng)U大。受其影響，消費者和各類食品生產(chǎn)者都開始向政府尋求更有利于自身的監(jiān)管政策。
消費者呼吁政府嚴格監(jiān)管。這是因為工業(yè)化和城市化從根本上顛覆了自給自足的食品供應(yīng)方式，人們更多依靠市場來提供食品。隨著跨區(qū)域食品銷售模式和食品新品種出現(xiàn)，人們對食品生產(chǎn)過程變得越來越陌生，辨別食品質(zhì)量的能力也大大減弱。這就為不法食品生產(chǎn)者提供了摻假的機會，他們或是利用劣質(zhì)原料生產(chǎn)食品以降低成本，或是用人造食品替代天然食品進行欺詐，或是濫用食品添加劑。消費者呼吁監(jiān)管部門采取科學(xué)的檢驗檢測方法，打擊違法行為。然而一些國會議員秉持自由放任市場經(jīng)濟原則反對政府?dāng)U權(quán)，認為消費者完全有能力保護自身利益。
同樣呼吁政府加強監(jiān)管的還有現(xiàn)代大型食品生產(chǎn)企業(yè)。在激烈的市場競爭中，一些食品企業(yè)開展結(jié)構(gòu)重組，將大規(guī)模生產(chǎn)和大規(guī)模銷售結(jié)合在一起。例如中部地區(qū)四大肉類加工公司集屠宰、冷藏和包裝于一體，其產(chǎn)品以高質(zhì)量、標準化著稱，遠銷紐約、波士頓等東部大城市。然而大型食品企業(yè)在上升過程中難以單獨抵抗低價劣質(zhì)食品的沖擊，強烈要求政府采取嚴格監(jiān)管措施，維護市場秩序并調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系，從而在劇烈變革的經(jīng)濟社會中占據(jù)競爭優(yōu)勢。
傳統(tǒng)食品生產(chǎn)者的訴求則不盡相同。一方面他們同樣深受摻假食品之害。另一方面在與大型食品企業(yè)的競爭中，其處境不斷惡化。為了改善日益不利的市場地位，他們或是使用卑劣手段詆毀大型食品商，并與之開展貿(mào)易戰(zhàn)；或是要求政府采取偏袒傳統(tǒng)企業(yè)的政策。典型案例便是傳統(tǒng)面粉生產(chǎn)者對生產(chǎn)明礬發(fā)酵面粉的美國發(fā)酵粉聯(lián)合公司的惡意攻擊，前者定期在報紙上刊登對傳統(tǒng)面粉有利的信息，還四處發(fā)布消費者因食用明礬發(fā)酵粉身亡的不實消息。
面對各方利益訴求和食品市場擴張帶來的一系列問題，美國各州自1880年以后陸續(xù)出臺各類專項法案，加強對食品市場的管理。但由于各州法律形式多樣且執(zhí)行標準不一，難以為消費者提供有效保護。伴隨著鐵路網(wǎng)絡(luò)修建和全國大市場的形成，跨州食品貿(mào)易量迅速增加，制度不統(tǒng)一的弊端凸顯。更為嚴重的是，出于對選票、就業(yè)、稅收等因素考慮，一些州對本地企業(yè)采取保護主義。于是一部聯(lián)邦層面的統(tǒng)一食品安全法律呼之欲出。
政策形成過程中的多方努力
然而聯(lián)邦立法之路卻經(jīng)歷了漫長的過程。據(jù)統(tǒng)計，自1879年1月20日第一個打擊摻假食品的法案被提出，直到1906年6月30日國會通過《清潔食品藥品法》，共有190個類似法案送交國會討論。這其中6個在參議院擱淺，3個在眾議院擱淺，剩下的全部不了了之。究其原因，國會內(nèi)有一大批阻擾食品安全立法的議員，他們或是反對聯(lián)邦政府?dāng)U權(quán)的南部民主黨議員，或是對食品安全問題還沒有準確認識的議員，而最為頑固的反對者是代表摻假食品企業(yè)和批發(fā)商利益的議員。于是，各方為立法付出了艱苦努力。
首先是政策企業(yè)家的倡導(dǎo)作用。在農(nóng)業(yè)部化學(xué)產(chǎn)品局局長威利博士主持下，該機構(gòu)連續(xù)出版《食品和食品摻假》報告，指出許多食物存在摻假問題，虛假商標已成為整個國家的流行病，威脅到數(shù)以百萬計美國人的健康。農(nóng)業(yè)部還在1902年組建有毒物質(zhì)稽查隊，招聘12名青年志愿者跟蹤各種食品添加劑對人體的影響。同年，化學(xué)產(chǎn)品局食品實驗室開始對硼砂、硼酸、苯甲酸等食品添加劑進行化驗，試圖發(fā)現(xiàn)其對人體的危害。這些工作逐步引起社會關(guān)注，得到公眾廣泛支持。
與此同時，大型食品企業(yè)與聯(lián)邦政府監(jiān)管部門結(jié)成政策聯(lián)盟，企業(yè)負責(zé)人還親自或者派代表到國會敦促食品法律出臺。亨氏食品公司創(chuàng)始人亨利·漢斯對食品市場了如指掌，他認為利用有害化學(xué)物質(zhì)簡化食品加工過程的企業(yè)必然會威脅其他食品生產(chǎn)者。為此他任命三名員工組成特別小組，不斷游說國會，促使其盡快通過法律。
此外，一大批勇于揭露社會黑暗面的“扒糞文學(xué)家”對商業(yè)欺詐和食品摻假等社會現(xiàn)象展開猛烈抨擊。例如在1906年，新聞記者厄普頓·辛克萊爾出版了揭露美國肉制品加工過程的小說《叢林》，引起了民眾強烈反響，以至于政府在社會壓力下不得不對肉類加工業(yè)開展徹底調(diào)查。又如《獨立》雜志反復(fù)提醒消費者既要注意摻假食品對身體健康的危害，又要注意高價摻假食品帶來的經(jīng)濟損失。
在這樣的背景下，全社會形成批評國會的浪潮。有人指出參議院特殊利益集團是立法的死對頭，還有人倡議由公眾組成團體直接向國會請愿出臺《清潔食品藥品法》。聯(lián)邦婦女俱樂部等社會組織積極參與推動立法。她們利用私人信件、家訪、展覽、小宣傳冊等方式喚起公眾對食品安全的關(guān)注，并聯(lián)名給總統(tǒng)、農(nóng)業(yè)部長和國會議員寄送請愿書，闡述立法的必要性。
立法者回應(yīng)和政治家決策
科學(xué)界的呼吁和媒體的宣傳不僅喚醒了民眾，而且迫使國會采取行動，開始對食品摻假問題進行調(diào)查。1902年，眾議院和參議院聯(lián)合成立一個附屬委員會，專門負責(zé)對摻假食品、飲料和藥品以及虛假廣告進行聽證。在經(jīng)歷了一系列聽證會后，越來越多國會議員認識到摻假食品對公眾健康的危害。1905年12月，西奧多·羅斯福總統(tǒng)向國會傳遞了一個重要信息，“我建議應(yīng)該頒布這樣一部法律，對州際貿(mào)易中標簽不實的和摻假的食品、飲料和藥品予以監(jiān)管。這樣一部法律將保護正當(dāng)?shù)纳a(chǎn)和貿(mào)易活動，將保障消費者的健康和福祉”。
1906年國會終于通過了《清潔食品藥品法》，授權(quán)行政當(dāng)局區(qū)分食品中是否摻假或含有有害添加劑，從而將食品生產(chǎn)經(jīng)營置于聯(lián)邦政府監(jiān)管之下。這與大型食品生產(chǎn)者長期追求的目標是一致的。他們希望以政府的核心力量來為其自身競爭利益服務(wù)，并利用政府制定的共同行為準則打擊惡意競爭對手。
由此可見，聯(lián)邦食品安全立法這場戰(zhàn)役之所以取得勝利，不僅僅是因為那些發(fā)現(xiàn)劣質(zhì)食品和食品添加劑對人體有害的科學(xué)家和政策企業(yè)家的呼吁，也不僅僅是由于新聞媒體的揭露、社會組織的參與和消費者的覺醒，還有大型企業(yè)利益集團的支持和推動。良性政策形成的關(guān)鍵是給利益相關(guān)方提供表達訴求的政策舞臺，在公開公平的博弈規(guī)則中，漸進推動政策進步。
作者：上海金融與法律研究院研究員
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：原刊于《學(xué)習(xí)時報》 2016年8月4日
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