近段時(shí)間，社會(huì)上有諸多關(guān)于公共政策的討論，例如高考招生名額如何跨省調(diào)控，城市地下管廊怎樣規(guī)劃和建設(shè)，養(yǎng)老金究竟該不該上調(diào)。這些話題的共同特征是涉及不同利益群體，需要理性平衡各方訴求。美國(guó)各類公共政策出臺(tái)都經(jīng)過利益相關(guān)方充分討論和博弈，最終結(jié)果體現(xiàn)動(dòng)態(tài)均衡。本文以社會(huì)轉(zhuǎn)型最為劇烈的“進(jìn)步運(yùn)動(dòng)”時(shí)期美國(guó)食品安全立法為例，介紹其內(nèi)容、過程和機(jī)理。
利益相關(guān)方的訴求和困境
食品是人類生存發(fā)展的基本物質(zhì)基礎(chǔ)。19世紀(jì)80年代以后，美國(guó)食品生產(chǎn)技術(shù)不斷進(jìn)步，冷藏運(yùn)輸手段改良，食品市場(chǎng)隨之?dāng)U大。受其影響，消費(fèi)者和各類食品生產(chǎn)者都開始向政府尋求更有利于自身的監(jiān)管政策。
消費(fèi)者呼吁政府嚴(yán)格監(jiān)管。這是因?yàn)楣I(yè)化和城市化從根本上顛覆了自給自足的食品供應(yīng)方式，人們更多依靠市場(chǎng)來提供食品。隨著跨區(qū)域食品銷售模式和食品新品種出現(xiàn)，人們對(duì)食品生產(chǎn)過程變得越來越陌生，辨別食品質(zhì)量的能力也大大減弱。這就為不法食品生產(chǎn)者提供了摻假的機(jī)會(huì)，他們或是利用劣質(zhì)原料生產(chǎn)食品以降低成本，或是用人造食品替代天然食品進(jìn)行欺詐，或是濫用食品添加劑。消費(fèi)者呼吁監(jiān)管部門采取科學(xué)的檢驗(yàn)檢測(cè)方法，打擊違法行為。然而一些國(guó)會(huì)議員秉持自由放任市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則反對(duì)政府?dāng)U權(quán)，認(rèn)為消費(fèi)者完全有能力保護(hù)自身利益。
同樣呼吁政府加強(qiáng)監(jiān)管的還有現(xiàn)代大型食品生產(chǎn)企業(yè)。在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，一些食品企業(yè)開展結(jié)構(gòu)重組，將大規(guī)模生產(chǎn)和大規(guī)模銷售結(jié)合在一起。例如中部地區(qū)四大肉類加工公司集屠宰、冷藏和包裝于一體，其產(chǎn)品以高質(zhì)量、標(biāo)準(zhǔn)化著稱，遠(yuǎn)銷紐約、波士頓等東部大城市。然而大型食品企業(yè)在上升過程中難以單獨(dú)抵抗低價(jià)劣質(zhì)食品的沖擊，強(qiáng)烈要求政府采取嚴(yán)格監(jiān)管措施，維護(hù)市場(chǎng)秩序并調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系，從而在劇烈變革的經(jīng)濟(jì)社會(huì)中占據(jù)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。
傳統(tǒng)食品生產(chǎn)者的訴求則不盡相同。一方面他們同樣深受摻假食品之害。另一方面在與大型食品企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)中，其處境不斷惡化。為了改善日益不利的市場(chǎng)地位，他們或是使用卑劣手段詆毀大型食品商，并與之開展貿(mào)易戰(zhàn)；或是要求政府采取偏袒傳統(tǒng)企業(yè)的政策。典型案例便是傳統(tǒng)面粉生產(chǎn)者對(duì)生產(chǎn)明礬發(fā)酵面粉的美國(guó)發(fā)酵粉聯(lián)合公司的惡意攻擊，前者定期在報(bào)紙上刊登對(duì)傳統(tǒng)面粉有利的信息，還四處發(fā)布消費(fèi)者因食用明礬發(fā)酵粉身亡的不實(shí)消息。
面對(duì)各方利益訴求和食品市場(chǎng)擴(kuò)張帶來的一系列問題，美國(guó)各州自1880年以后陸續(xù)出臺(tái)各類專項(xiàng)法案，加強(qiáng)對(duì)食品市場(chǎng)的管理。但由于各州法律形式多樣且執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不一，難以為消費(fèi)者提供有效保護(hù)。伴隨著鐵路網(wǎng)絡(luò)修建和全國(guó)大市場(chǎng)的形成，跨州食品貿(mào)易量迅速增加，制度不統(tǒng)一的弊端凸顯。更為嚴(yán)重的是，出于對(duì)選票、就業(yè)、稅收等因素考慮，一些州對(duì)本地企業(yè)采取保護(hù)主義。于是一部聯(lián)邦層面的統(tǒng)一食品安全法律呼之欲出。
政策形成過程中的多方努力
然而聯(lián)邦立法之路卻經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的過程。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自1879年1月20日第一個(gè)打擊摻假食品的法案被提出，直到1906年6月30日國(guó)會(huì)通過《清潔食品藥品法》，共有190個(gè)類似法案送交國(guó)會(huì)討論。這其中6個(gè)在參議院擱淺，3個(gè)在眾議院擱淺，剩下的全部不了了之。究其原因，國(guó)會(huì)內(nèi)有一大批阻擾食品安全立法的議員，他們或是反對(duì)聯(lián)邦政府?dāng)U權(quán)的南部民主黨議員，或是對(duì)食品安全問題還沒有準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)的議員，而最為頑固的反對(duì)者是代表摻假食品企業(yè)和批發(fā)商利益的議員。于是，各方為立法付出了艱苦努力。
首先是政策企業(yè)家的倡導(dǎo)作用。在農(nóng)業(yè)部化學(xué)產(chǎn)品局局長(zhǎng)威利博士主持下，該機(jī)構(gòu)連續(xù)出版《食品和食品摻假》報(bào)告，指出許多食物存在摻假問題，虛假商標(biāo)已成為整個(gè)國(guó)家的流行病，威脅到數(shù)以百萬計(jì)美國(guó)人的健康。農(nóng)業(yè)部還在1902年組建有毒物質(zhì)稽查隊(duì)，招聘12名青年志愿者跟蹤各種食品添加劑對(duì)人體的影響。同年，化學(xué)產(chǎn)品局食品實(shí)驗(yàn)室開始對(duì)硼砂、硼酸、苯甲酸等食品添加劑進(jìn)行化驗(yàn)，試圖發(fā)現(xiàn)其對(duì)人體的危害。這些工作逐步引起社會(huì)關(guān)注，得到公眾廣泛支持。
與此同時(shí)，大型食品企業(yè)與聯(lián)邦政府監(jiān)管部門結(jié)成政策聯(lián)盟，企業(yè)負(fù)責(zé)人還親自或者派代表到國(guó)會(huì)敦促食品法律出臺(tái)。亨氏食品公司創(chuàng)始人亨利·漢斯對(duì)食品市場(chǎng)了如指掌，他認(rèn)為利用有害化學(xué)物質(zhì)簡(jiǎn)化食品加工過程的企業(yè)必然會(huì)威脅其他食品生產(chǎn)者。為此他任命三名員工組成特別小組，不斷游說國(guó)會(huì)，促使其盡快通過法律。
此外，一大批勇于揭露社會(huì)黑暗面的“扒糞文學(xué)家”對(duì)商業(yè)欺詐和食品摻假等社會(huì)現(xiàn)象展開猛烈抨擊。例如在1906年，新聞?dòng)浾叨蚱疹D·辛克萊爾出版了揭露美國(guó)肉制品加工過程的小說《叢林》，引起了民眾強(qiáng)烈反響，以至于政府在社會(huì)壓力下不得不對(duì)肉類加工業(yè)開展徹底調(diào)查。又如《獨(dú)立》雜志反復(fù)提醒消費(fèi)者既要注意摻假食品對(duì)身體健康的危害，又要注意高價(jià)摻假食品帶來的經(jīng)濟(jì)損失。
在這樣的背景下，全社會(huì)形成批評(píng)國(guó)會(huì)的浪潮。有人指出參議院特殊利益集團(tuán)是立法的死對(duì)頭，還有人倡議由公眾組成團(tuán)體直接向國(guó)會(huì)請(qǐng)?jiān)赋雠_(tái)《清潔食品藥品法》。聯(lián)邦婦女俱樂部等社會(huì)組織積極參與推動(dòng)立法。她們利用私人信件、家訪、展覽、小宣傳冊(cè)等方式喚起公眾對(duì)食品安全的關(guān)注，并聯(lián)名給總統(tǒng)、農(nóng)業(yè)部長(zhǎng)和國(guó)會(huì)議員寄送請(qǐng)?jiān)笗U述立法的必要性。
立法者回應(yīng)和政治家決策
科學(xué)界的呼吁和媒體的宣傳不僅喚醒了民眾，而且迫使國(guó)會(huì)采取行動(dòng)，開始對(duì)食品摻假問題進(jìn)行調(diào)查。1902年，眾議院和參議院聯(lián)合成立一個(gè)附屬委員會(huì)，專門負(fù)責(zé)對(duì)摻假食品、飲料和藥品以及虛假廣告進(jìn)行聽證。在經(jīng)歷了一系列聽證會(huì)后，越來越多國(guó)會(huì)議員認(rèn)識(shí)到摻假食品對(duì)公眾健康的危害。1905年12月，西奧多·羅斯福總統(tǒng)向國(guó)會(huì)傳遞了一個(gè)重要信息，“我建議應(yīng)該頒布這樣一部法律，對(duì)州際貿(mào)易中標(biāo)簽不實(shí)的和摻假的食品、飲料和藥品予以監(jiān)管。這樣一部法律將保護(hù)正當(dāng)?shù)纳a(chǎn)和貿(mào)易活動(dòng)，將保障消費(fèi)者的健康和福祉”。
1906年國(guó)會(huì)終于通過了《清潔食品藥品法》，授權(quán)行政當(dāng)局區(qū)分食品中是否摻假或含有有害添加劑，從而將食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)置于聯(lián)邦政府監(jiān)管之下。這與大型食品生產(chǎn)者長(zhǎng)期追求的目標(biāo)是一致的。他們希望以政府的核心力量來為其自身競(jìng)爭(zhēng)利益服務(wù)，并利用政府制定的共同行為準(zhǔn)則打擊惡意競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。
由此可見，聯(lián)邦食品安全立法這場(chǎng)戰(zhàn)役之所以取得勝利，不僅僅是因?yàn)槟切┌l(fā)現(xiàn)劣質(zhì)食品和食品添加劑對(duì)人體有害的科學(xué)家和政策企業(yè)家的呼吁，也不僅僅是由于新聞媒體的揭露、社會(huì)組織的參與和消費(fèi)者的覺醒，還有大型企業(yè)利益集團(tuán)的支持和推動(dòng)。良性政策形成的關(guān)鍵是給利益相關(guān)方提供表達(dá)訴求的政策舞臺(tái)，在公開公平的博弈規(guī)則中，漸進(jìn)推動(dòng)政策進(jìn)步。
作者：上海金融與法律研究院研究員
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：原刊于《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》 2016年8月4日
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