【摘要】隨著農村綜合改革的不斷推進，農村土地承包經營權抵押成為各界探討的熱點問題。筆者立足現階段金融創新時代背景，首先對土地承包經營抵押的定義與基本特征進行簡單介紹，之后對現階段實踐中土地承包經營抵押現狀及所存在的問題進行總結與梳理，在此基礎之上深入探討土地承包經營權抵押法律制度的構建方案。
【關鍵詞】金融創新 土地承包經營權 抵押
現階段，解決農村土地問題是農村工作的重點，而明確土地承包經營權流轉是重中之重。就目前而言，我國在農村土地承包經營權抵押問題上實行的是區別對待的模式，以家庭承包方式取得的土地承包經營權現有立法是予以禁止的，對于非家庭承包方式獲取的土地承包經營權，法律上予以認可①。我國農村改革步伐逐步深入，黨的十七屆三中全會正式提出“構建現代金融制度”目標，農村金融制度與創新被提上日程。2015年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《深化農村改革綜合性實施方案》提出：到2020年，農村集體資產所有權、農戶土地承包經營權和農民財產權的保護制度更加完善，適合農業農村特點的農村金融體系更加健全。隨著農村改革的深化，各方都要不斷努力，積極配合，創造有利機會帶動我國農村地區金融改革的進一步推進，而其中最引人關注的一點就是土地承包經營權抵押。因此，通過對現階段我國農村土地承包經營權抵押所存在的不足進行全面分析，從現實國情出發，構建完善可行的土地承包經營權抵押法律制度，有助于優化農村土地資源配置，促進農業現代化和產業化，對于推動農村經濟發展、農民增收具有重大意義。
土地承包經營權抵押的觀點爭論
實踐中，關于農村土地流轉問題，爭議的焦點主要是土地承包經營權是否可以抵押?，F階段，有關土地承包經營權抵押問題，大致分為支持派與反對派兩種，其中，支持派學者主要是立足于土地承包經營權轉讓與抵押間的邏輯關系、農業經濟發展需求以及現階段我國農村社會改革，主張承認土地承包經營抵押的合理性與合法性；反對派則以土地社會保障功能為切入點②，主張土地承包經營權是農民生活與農業發展的基本前提與保障，現階段我國農村地區的社會保障機制尚未健全，在此背景下若承認土地承包經營權抵押的合法性，必然造成大量農民群體失去土地，對農民基本生活及農村地區的穩定造成一定威脅，據此對土地承包經營權抵押持否定態度③。
從本質上講，有關土地承包經營權是否可以被抵押問題的討論主要集中于是否可以兼顧土地承包經營權的社會保障功能與融資功能。筆者認為，反對農村土地承包經營權抵押的觀點是站不住腳的，原因在于：第一，受經濟發展因素的影響，社會保障體系逐步完善，擴展至農村地區，土地社會保障功能也要適時解放，并進一步突出其財產價值的意義；第二，反對派一味突出土地的社會保障功能，對于農民生活及農業生產對土地的依賴性反而未予以足夠關注，實際上，農民生活及農業生產對土地的依賴性是存在差異的，切勿一刀切；第三，作為完全民事行為主體的農民，要認可其一般經濟人理性，其必然立足于自身利益簽署土地承包經營權抵押協議，并盡可能爭取自身利益最大化，并不會因土地承包經營權抵押而影響農村地區的穩定。
土地承包經營權抵押現狀與問題
我國土地承包經營權抵押立法現狀。1986年正式實施的《民法通則》首次在民法層面提出土地承包經營權概念，同時將其性質界定為財產權，從本質上講，這也是對土地承包經營權用益物權性質的認可；1988年，《土地管理法》中明確規定土地使用權可以依法轉讓；1995年，《擔保法》中首次提出“荒地使用權抵押”定義，從法律層面承認了荒山、荒溝、荒丘以及荒灘等土地使用權抵押的法律效力；2002年，《農村土地承包法》中提出土地承包經營權轉讓以及荒地承包經營權轉讓的定義；2007年實施的《物權法》中第一次從法律層面引入“用益物權”的概念，同時將土地承包經營權歸入到用益物權之列。
現行立法中有關土地承包經營權抵押問題是區分對待的，《擔保法》第三十四條第五款、第三十七條第二款、《農村土地承包法》第三十二條、第四十九條，《物權法》第一百八十條以及第一百八十四條等條文中，對于以非家庭承包經營方式獲取的土地承包經營權抵押予以認可，對于以家庭承包經營方式獲取的土地承包經營權的抵押則明令禁止。
我國土地承包經營權抵押存在的問題。從現行立法和實踐來看，農村土地承包經營權抵押大致存在以下幾個方面的問題：
一是立法規定存在漏洞?，F階段法律對于土地承包經營權抵押所持否定態度，一方面與法理相左，另一方面，也脫離了我國現階段農村社會發展的實際。具體體現為：第一，根據《農村土地承包法》的規定，農村土地可以轉讓，但禁止抵押，此種規定是違背法理的。從本質上講，相較于土地抵押，土地轉讓是更深層面地處分土地的途徑，按照“舉重以明輕”法理，在承認土地承包經營權轉讓的情況下，也應當允許其抵押。第二，在實踐層面上，有關統計數據顯示，現階段我國農村地區抵押貸款林地面積遠多于荒地面積，如果只是承認荒地抵押權的合法性而禁止通過家庭承包方式獲取的土地承包經營權抵押的合法性，就是在法律層面否定農戶已簽署的抵押合同的效力，無疑會增加農戶融資難度，影響金融機構參與農業發展事業的積極性。
二是農村金融制度的限制。第一，承包人對于承包土地所享有的是存在一定限制的處分權，與金融機構資本經營安全性之間存在矛盾。第三方會在一定程度上影響承包人與金融機構之間就土地承包經營權抵押所達成協議的效力，無法確保雙方在自愿平等自由基礎之上簽署抵押合同。第二，土地交換價值與金融機構經營效益性之間存在矛盾。根據現行法律，抵押人只能在抵押物價值范圍內擔保債權，很多時候無法真實反映抵押物價值，同時還要承擔評估、管理以及監督等一系列交易成本，進而影響金融機構對土地承包經營權抵押的業務收益。
三是土地流轉市場不健全。由于土地承包經營權抵押所涉及到的主體主要有抵押人、抵押權人以及第三方，土地承包經營權抵押的實現，有賴于完善的土地流轉市場，擔?，F階段我國農村地區的土地市場發展緩慢，加之國家有關土地規定的嚴格限制，都在一定程度上制約了我國土地流轉市場的發展。例如，土地權證制度不完善，在實踐操作過程中，就會導致抵押登記效力受影響，此外，土地評估機構、抵押擔保機構以及抵押商業保險等中介機構尚未成型，這也會在一定程度上限制金融機構關于農村土地承包經營權抵押業務的開展。
四是農村社會保障機制不完善。我國是一個農業大國，面臨人多地少的實際，在人均可耕地面積方面落后于全球平均水平。一直以來，我國耕地資源在肩負國家糧食生產任務的同時，還要確保農民基本生活。但土地的社會保障功能是有限的，農村社會發展水平尚不足以向農民提供完善的社會保障。相較于城市地區，我國農村地區養老與醫療等方面的發展還十分有限，當務之急就是國家積極制定有利政策法規予以扶植。面對農村社會保障機制不健全的客觀實際，農民具有農業生產投入與擴大再生產的資金需求，與此同時，還要承擔農業生產過程中的各種風險，這也會在一定程度上挫傷農民開展土地承包經營權抵押的積極性。
土地承包經營權抵押法律制度設計方案
構建新型農村金融制度。從一定意義上講，金融機構的態度直接影響農村土地承包經營權抵押實效。然而，就目前而言，農村金融擔保制度無法確保農村土地擔保功能，進而導致金融機構現實需求的有效實現，但從另一角度而言，農村土地承包經營權自身具有用益物權性質，對于農村土地流轉以及農民融資需求的實現意義重大，所以，不能簡單因上述問題的存在而對農村土地承包經營權抵押的意義予以全盤否定。就目前而言，解決問題的關鍵就是立足實際，以我國農村經濟發展現實需求為依據對農村金融機構予以創新，同時積極促進其與農村土地承包經營權抵押的有效結合。農村金融機制的創新，必須以農村經濟發展實際為基本出發點，準確把握我國農村金融體系中資金供應不足與農民貸款融資需求上漲之間的矛盾④。
現階段我國農村金融制度關于土地承包經營權抵押還存在一定限制，農業生產效率偏低、風險系數較高，而金融機構始終遵循經營資本高度安全、流動與高效原則，二者之間存在矛盾，即便政府部門制定鼓勵措施，也很難調動常規商業性金融機構對于農村土地承包經營權抵押業務的興趣。對此，唯一出路就是構建新型農村金融機構，具體操作模式有兩種：一種是依托于目前的諸如農村信用合作社、農業發展銀行以及農村商業銀行等金融機構，在其內部設置專門受理農村金融業務的部門，這樣可以實現將現有農村金融機構網點的效應充分發揮出來，有效控制成本；此外，還可以從我國現實國情出發，學習借鑒美、德等國經驗，設置獨資或控股農地銀行、農地基金以及農地保險等具有政策性質的農村金融機構，在其發展到一定程度之后逐步減持股份直至退出，實現政策性農村金融機構向商業性農地金融機構的轉化，獨立參與市場競爭，確保農村金融的健康發展。
從立法上明確規定土地承包經營權抵押。是否有法律的明確規定決定了農村土地承包經營權抵押實施效果，要立足實際，從立法上解除對以家庭承包方式獲取的土地承包經營權抵押的限制，并且在法律設置方面，將土地規模經營、產業結構調整以及土地承包經營權抵押有機結合。
首先，提供量與時間等多種土地承包經營權抵押分割選擇，農民可以根據自身實際情況，選擇是將自身某一部分承包地予以抵押還是一定期限的土地承包經營權予以抵押。
其次，在土地承包經營主體方面，從法律上承認以家庭承包方式獲取的土地承包經營權抵押的合法性，以充分激發農村土地的流轉活力，在確保農民用地基本需求的前提之下，最大化滿足農民融資需求，避免出現由于承包土地抵押而導致生活失去保障問題。
最后，目前法律中關于抵押人資格的規定，以《農村土地承包法》第四十一條為例，就存在一定的不合理性，體現為：一是“穩定的非農職業”或“穩定的收入來源”中對于職業與收入的限制存在一定不合理之處，就農村土地承包經營權抵押民事法律關系而言，對于抵押人資格的限制會直接影響對雙方當事人合理權益的平等保護，同時在實踐操作過程中，缺乏關于職業與收入可行的定量與定性標準；二是條款中還規定要獲取發包方同意，此種規定無疑會進一步加強集體經濟組織對于家庭承包經營的干涉，導致與土地承包經營權抵押民事法律關系中所推崇的雙方意思自治原因相違背的后果，影響農村土地承包經營權抵押實效。對于此，要根據實際，逐步取消此類限制性規定。
進一步完善農村社會保障體系。我國現行法律不承認家庭承包方式獲取的土地承包經營權抵押合法性的一個主要原因就是其擔心影響到土地社會保障功能。然而，隨著社會保障制度的不斷完善，農民因抵押而喪失土地，并導致生活失去保障的情況并不會發生，立法也要根據發展實際進行相應的調整與完善。從這一層面分析，最根本的還是要不斷完善農村社會保障體系。具體從以下幾點著手：
第一，針對因抵押導致失地，并且生活困難的農民設置專項保障基金，定期給予一定的經濟補助，為其提供最基本的生活保障，具體可以采取政府擔保發行土地債券等途徑進行籌集。
第二，針對失地農民賦予其對原土地優先承租權，以在保證農民基本生活權利的同時充分調動農民抵押融資的積極性；最后，立足實際，對我國歷史存在的典權制度予以借鑒，設置一定期限，失地農村在該期限內可以對原承包土地予以贖回。
構建土地承包經營權流轉市場。農村土地承包經營權流轉的前提是土地權屬的確定，因此，要構建土地承包經營權流轉市場，首先要完善農村土地承包經營權確認登記制度?，F階段，雖然在《擔保法》、《物權法》等法律中有關于土地承包經營權登記機關的規定，然而由于現行法律并不承認農村土地承包經營權抵押的合法性。所以，在實踐操作過程中，諸如土地流轉中心、農業局以及農經站等都有權進行農村土地承包經營權抵押登記，但是抵押登記較為混亂。農村土地承包經營權登記機關的不統一，導致后續監管管理難度加大，給土地承包經營權抵押實效造成不利影響。其次，結合目前我國農村實際，構建土地承包經營權抵押機制評估機制，同時結合實踐情況，對其不斷予以完善。土地承包經營權價值評估對于農村土地承包經營權抵押的影響不容小覷，農民抵押融資額度以及金融機構與農民簽署土地承包經營權抵押合同的價格標準都取決于此。結合現階段我國實際，有必要引入獨立第三方價值評估機構，構建土地承包經營權價值評估機制，并結合實踐情況不斷予以完善。
目前成都市關于土地承包經營權抵押的做法值得學習和借鑒。四川省成都市人民政府金融辦與成都市農委聯合下發了《四川省成都市農村土地承包經營權抵押融資管理辦法（試行）》，其中第十條對抵押物價值評估方式與操作作出詳細規定。我國其他省市可以根據當地實際，對成都市的做法進行參考和借鑒，構建起科學可行的農村土地價值評估機制。
設置土地承包經營權抵押監管機制。受各類因素的影響，我國土地承包經營權抵押所面臨的風險種類較多，復雜且特殊。相比較而言，農業生產的原始性及脆弱性程度較高，自然因素對其影響明顯，農民因自然因素而導致收入減少無法如期償還債務的情況是客觀存在的，這也在一定程度上加大了抵押物變現的難度以及金融機構開展農村土地承包經營權抵押業務的經營風險。因此，現階段設置農村土地承包經營權抵押監管機制，要在保證農民基本收入的基礎之上，嚴格監管提供農村土地承包經營權抵押業務的金融機構貸款資金監督服務，為金融機構如期收回貸款提供切實保障。
第一，大力拓展農村保險市場，充分調動保險公司及金融機構發展農村保險業務，向因自然災害及意外事故而遭受損失的農業生產提供保障；第二，作為抵押權人的金融機構及抵押登記機關要嚴格控制資金用途，保證抵押貸款真正用于農業生產及正常的生產經營活動，確保金融機構資產質量，避免不良貸款導致的金融風險。
（作者單位：中共普洱市委黨校）
【注釋】
①楊光：“我國農村土地承包經營權流轉法律問題研究”，吉林大學博士學位論文，2013年。
②陳小君：“我國農村土地法律制度變革的思路與框架—十八屆三中全會《決定》相關內容解讀”，《法學研究》，2014年第7期。
③黃毅：“論農村土地承包經營權抵押制度—以農村金融創新為視角”，西南財經大學碩士學位論文，2011年。
④黃碧琴，郭敏，秦義春，冼美玲：“農村土地金融制度創新研究—從土地承包經營權抵押融資模式創新的角度”，《區域金融研究》，2015年第3期。
中國鄉村發現網轉自：人民論壇
(掃一掃，更多精彩內容！)
