摘要:隨著社會的發展，村民自治制度功能由最初的民主實踐轉向民主實踐與治理效果的雙重功能期待，但是在實踐中沒有達到預期效果。原因之一是龐大的制度嵌入體系是否與我國農村政治經濟發展不平衡的現實情況相適合有待商榷，過多的制度使得在具體的村民自治過程中讓基層無所適從，而同時關鍵的制度供給如民主管理等還存在供給不足的現象，導致制度“過剩”與“缺乏”并存；另一原因是，當今村民在行使民主權利的過程中，同時更加注重治理效果的評估，這使得在實踐過程中如何處理民主與治理之間的關系存在矛盾。為此，既需要對國家主導的制度建設進行調整與完善，同時也要重視鄉村社會資源自身的發育，將村民自治效能重點重新回到重視治理成效，通過治理效能的發揮來帶動鄉村民主的發展。
關鍵詞:村民自治制度；治理；民主
從《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村民委員會組織法》）頒布實施之日起算，中國的村民自治在我國已經有幾十年的歷程了。村民自治制度逐步完整，無論是從自治制度的實施，自治形式的不斷豐富，還是從民主水平的提高與發展，治理效果的評價等，都得到了極大程度的發展。但是，毋容置疑的是，在中國基層村民自治制度在很多農村面臨著許多突出的問題，甚至流于形式，發展上出現困境，個別地方出現自治倒退，這些現象不容忽視，發人深思，令人警醒。基于對村民自治制度的效能即治理與民主之間的關系的梳理，分析二者產生矛盾的原因，并在理論上探索該問題的解決辦法，尋求村民自治制度效果的最優化。
一、制度投入：村民自治中制度“過密”與自治效果期望的反差
新中國成立后人民公社制度通過自上而下的國家強力介入實現了對鄉村社會體制的整合，由于人民公社制度在運行過程中存在如過于強調集體利益，忽視農民的個體利益，村民對公社有著較強的人身依附關系等問題，制約了村民政治參與自主性的提高和鄉村社會經濟的發展，不利于培養村民民主、平等、自由以及契約精神。
（一）村民自治制度出現的背景以及發展
人民公社體制雖然能夠將分散的農民整合到國家政權體系中來，但它在改善農民生活質量、賦予農民民主權利方面作為較小。隨著農民經濟的貧困化，累積的社會矛盾越來越多，鄉村社會出現嚴重的治理危機，社會群體特別是廣大農民群眾的政治熱情也在不斷喪失，不滿情緒日益增加，開始質疑人民公社體制的合理性，并嘗試改革。
1.村民自治制度的出現背景
人民公社化制度解體后，帶來農村社會秩序混亂、思想道德滑坡甚至出現了無政府主義的傾向，使得農村在一段時間內出現了權力的真空，我們在摧毀了不適合生產力與生產關系的人民公社制度后，廣大農村迫切需要產生的新的制度來實現農村的有效治理，填補農村的制度治理的空白。在這種情況下，源自村民對農村治理需求的村民自治制度應運而生，安徽省鳳陽縣小崗村的實踐探索經過短暫的爭論后，得到了國家的認可，在我國迅速發展起來。
2.村民自治制度的發展
1982年中共中央下發的第36號文件，要求全國各地開展建立村委會的試點工作。1983年10月，中共中央國務院下發的《關于政社分開建立鄉政府的通知》，要求在改革“政社合一”的農村管理體制的同時，建立鄉政府，并按村民居住狀況設立村委會。此后，全國各地開始進入普遍建立村委會的階段。到1985年年底，村委會全部取代了原先的生產大隊，在全國范圍內普遍建立起來。（見表1）
在具體的實施過程中，一方面隨著農村社會主義新農村、農業現代化、城鎮化等步伐的穩步推進，農村已成為各類社會群體人員的聚合地，人口構成相比之前也更為復雜，原有的社會階層進一步分化，各種社會矛盾、社會問題甚至是社會沖突逐漸突顯；另一方面，隨著農村經濟的發展，社會主義民主政治得到極大的推動，農村基層群眾自主管理和民主法制意識不斷增強，基層管理體制機制、領導方式以及工作方式方法不符合農村基層社會治理的現實需要，農村基層治理效力、治理方式和治理結構需要進一步改進。
（二）村民自治制度的相關制度建構
自從國家主導的村民自治制度實施以來，無論是國家與地方都形成了大量的關于村民制度的自治體系，形成了大量的文件法規和政策制度。從國家層面來講，有《村民委員會組織法》、中央辦公廳與國務院辦公廳聯合下發的《關于在農村普遍實行關于村務公開與民主管理制度的通知》《中國共產黨基層工作組織條例》等重要法律與文件，無論是中國共產黨還是國務院都給予了極高的重視。
1.地方對“上位”相關制度的建構
在地方，各地黨委、人大以及政府都在本轄區根據實際情況對上位法律制度以及法規條例進行適度的貫徹和調整，從地域位置來看，“東南沿海的農村與中西部的農村，山區的農村與城郊的農村、集體經濟強大的‘明星村’與集體經濟衰微的‘凋弊村’之間形成了巨大的差異”，同時也會因地制宜，對具體制度進行擴展和創新，這就形成了對上位制度的“裂變”和“分化”，共同形成一個龐大的制度體系。但是村民自治的實際績效并沒有因為制度的增加和累積而呈現逐步強化和提高的趨勢，甚至是出現了弱化、甚至某種程度退步的跡象。比較集中地體現在農村賄選問題嚴重，村委會與村黨支部關系失衡，家族勢力操縱以及破壞選舉，村務公開流于形式，村民“四個民主參與”發展不平衡，過于注重民主選舉，基層村民權利與政府行政管理權之間的矛盾也尤為突出。
2.嵌入性制度的大量呈現
大量制度供給的初衷是規范、約束以及推動農村的基層群眾自治制度，而這些制度大多是國家主導的嵌入性制度，由群眾根據自身情況所創設的自治制度極少，形成了自上而下推動的自治體制，這樣使得村民對制度的理解能力以及自治意愿都會大打折扣，而現行的我國村民自治制度的法律、法規以及部門規章等多是由國家嵌入農村的實踐過程中，而沒有考慮到制度的嵌入與中國農村發展不平衡的實際是否相契合，是否會形成合力以最大地發揮效果。種類繁多的自治制度在推動村民自治實踐中面臨諸多新的挑戰。面對這些新挑戰，傳統的以政府行政權為單一中心主導的基層管理體制越來越無法適應基層社會的復雜治理環境，亟待從民主與治理兩個角度上進一步完善和健全農村基層治理體系，確立農村基層多元主體互動治理的新型模式，實現基層政府管理與村民自治的有效銜接和良性互動。
二、村民自治制度的效能：民主與治理
回顧歷史，不難發現，村民自治作為中國最廣泛的基層政治實踐活動，從一開始就已經被賦予兩種看似并行不悖的功能。村民自治制度最開始作為一種治理需求，用來填補農村的治理空白，隨著制度的不斷深入，人們對自治制度的另外一種效能即民主也有了更多的期待。
一方面，村民自治制度實施以來，特別是人民公社解散之后，調動廣大村民的生產積極性，增強其有序的政治參與性，更好形成實現基層自我管理、自我服務的基層群眾性自治組織成為國家與社會的普遍期望，而隨著制度的不斷發展，我們開始期待村民自治制度去承擔更大的任務，即民主與治理。
村民自治作為一種在中國廣大農村有效的社會治理機制，特別是彌補人民公社制度后鄉村治理制度的空白，為了滿足市場經濟條件下人民對制度供給的迫切需求，這既包括對經濟制度，文化制度的需求，當然也包括村民自治制度的需求。隨著經濟的發展，人們在滿足自身物質財富不斷需求的同時，會進一步要求滿足自身的精神財富。當物質財富以及精神得到一定程度的滿足時，按照經濟基礎決定上層建筑的道理，村民會進一步要求政治參與以及政治權利的實現和保護。村民自治制度一方面體現村民自身權利的實現，滿足村民對政治權利的渴望，同時也承擔著整合農村分散資源、重建社會秩序以及發展農村經濟的重要治理任務。
另一方面，我國的基層群眾自治制度特別是農村的村民自治制度在現階段被稱為中國最廣泛的政治實踐，推動中國特色社會主義民主政治的發展，對于提高基層群眾的民主素養，鍛煉村民民主能力有著極大意義，特別是在不斷的基層治理過程中，廣大村民對自治進程的參與，并在參與過程中形成良好的政治參與文化對中國民主政治的發展就會顯得更加可貴。按照庫珀的說法，“客觀責任源于法律、組織機構、社會對行政人員的角色期待，但主觀責任卻植根于我們自己對忠誠、良知、認同的信仰。”一個國家的政治文化對它的民主質量及其制度安排都極為重要，盡管它們之間的相互作用十分復雜。我們依然期待村民自治制度在基層民主方面發揮更大的作用。
三、實踐透視：民主與治理的沖突
“步入現代化這個不歸路之后，各種新的外生性制度不斷地進入鄉村社會，沖擊、蕩滌著鄉村社會的小傳統，在傳統與現代的碰撞與交織中，鄉村治理所面對的規則體系正在發生巨大的變革”。大量的事實也表明，村民自治制度隨著時代的發展，也出現了治理效果、路徑選擇以及整體協調等方面出現失誤，使得村民自治制度無論是在治理還是民主實踐的角度都出現了與決策者當初的設計目的的偏差。
（一）民主制度建構與自身治理的缺陷
村民自治制度作為我國最為廣泛的基層民主政治實踐，既需要國家在宏觀制度上的嵌入，也需要鄉村社會自身的發展。從國家層面來看，大部分制度建設都傾向于民主選舉的程序及操作的建構上，這對于推進我國的基礎民主政治實踐具有巨大的意義。但是，由于我國鄉村社會自身政治、經濟、文化的發展不夠完善，使得基層的政治參與沒有達到預期效果，治理效果同時也有待商榷。
1.對民主選舉的過度關注
我國農村發展的不平衡，特別是在農村還存在不同“階層”，因而對于民主的要求也可能完全是不一樣的，階層是“社會結構序列中具有相同或類似地位的人群團體的統稱。社會成員因占有的社會資源和社會機會不同，而處于不同的社會排序地位，分成不同的層次”，那么集體做出的決策由于各自的地位以及經濟利益不同也會出現矛盾。我們在研究中發現，即使更加關注民主程序的操作以及落實，在村民政治參與的四個民主中，我們也陷入了特里·萊恩·凱爾所說的選舉主義謬誤，即“認定選舉比民主的其他特征都重要”。在基層自治過程中相比民主管理、民主監督以及民主決策，民主選舉被放在了更為重要的位置，是更多地方更傾向于對民主選舉形式和手段的翻新，甚至認為形式的多樣就會更好地體現實現村民的民主選舉權利，例如在治理模式上有“三會治理”模式、“互聯互動互補”模式、“3Z+1”模式等，“經驗”層出不窮，“模式”不斷翻新，往往讓人感到無所適從。但是，即使是更關注民主選舉的基層村民自治制度在如何去懲罰舞弊者，在實踐中卻無法做到依法查處，相關懲戒制度的缺失造成了在實踐中無法可依，甚至基層自行做出五花八門的規定，其約束力可想而知，所以我們最為重視的民主選舉同時也面臨著制度缺失、錯位的現象。
2.治理中需要的鄉村社會自身資源發育需要加強
我們必須承認這種極其關注程序操作的做法很少對農村經濟、文化建設做出相應的制度安排，特別是對現代民主政治所要求的權利意識、民主意識關注顯得更為不足。如果說將村民自治制度的初衷定義為村民民主權利的實現，那么隨著自治制度的發展，治理功能慢慢為人們所津津樂道。在市場經濟的今天，人們更加關注村民自治制度給農村帶來的除了民主權利實現以外的更深層次的利益例如經濟增長等利益。馬克思說，“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關。”一個人擁有的財富總量，在很大程度上決定著他的社會地位、受教育的機會、對社會的認知程度、政治參與的心理、動機和技能等。經濟因素將毫無疑問地成為我國村民參與基層群眾自治的重要因素，安東尼·奧羅姆指出：“處于較高社會經濟地位的人參與政治的比例必然要比處于較低社會地位的人高些。我們必須承認，在村民自治過程中所出現的村委會的角色困境、集體利益與村民個人利益困境、基層政府行政權與村民的民主權利伸張困境、在治理過程中政治精英是以德服人還是以才服人的困境等都是自治過程不可逾越的難題。農村的經濟發育、政治參與意識發育、組織發育等目前都是村民自治制度實施所欠缺的短板，如果我們離開治理去談民主，而忽略了鄉村社會發育所面臨的問題，那么所謂民主就成為無源之水、無本之木。
（二）民主與治理實踐矛盾
村民自治制度的兩大任務（即民主與治理）看似并行不悖，但在執行過程中二者之間卻產生較大的矛盾，民主與治理無論是在實踐過程中，還是從理論分析角度看，都超出了村民自治制度當初設計者的構想，如二者關系處理，必定會影響自治制度效能的發揮。
1.民主與治理矛盾關系
改革開放以來，特別是在實施村民自治制度后農村發生了翻天覆地的變化，農村集體經濟得到進一步的發展，政治參與意識明顯提高，與經濟相對應的思想道德修養也有了顯著的變化。但是，村民自治制度承載的兩大任務（即民主與治理）在實踐中出現了矛盾，在自治過程中，始終有兩種力量一直不停地激蕩：一種推著村民主張權利、發揚民主；另一種拉著村民自身發展、實現治理，如果不能處理好民主與治理的關系，甚至會影響自治制度整體功能的發揮。
2.現實情況：重民主輕治理
村民自治制度極大改善了農村的民主，但是治理效果有待商榷。所以在實際的村民自治過程中，民主選舉過后將治理農村的重任更加放到農村的政治精英上，傾向于其做出理性決策，以實現農村的發展。那么是否可以這樣認為：即民主與治理在基層目前是相分離的，即民眾在選舉時享有民主，而治理權力則轉移到農村政治精英中，這無論從民主與治理的角度，還是從“民主選舉”與“民主管理”關系的角度，都與我們最初設計的村民自治制度是背道而馳的。我們既希望它能夠承擔提高廣大村民民主素質的試驗場，也希望通過民主來加強農村的治理成效。但是在具體的實踐過程中，我們更加注重制度的嵌入而忽視了農村為實現民主所需要的經濟、文化制度的構建；我們更加注重的是基層民主選舉制度的構建，而忽視作為統一整體四大制度的整體發展；我們更加注重的是民主選舉所體現出來的基層民主權利的實現，卻忽視同樣重要的決策、監督以及管理制度的構建。甚至出現了選舉時民主，治理時集中的悖論，這樣會使村民失去了參與民主的興趣。因為在可預見的情況下，他們明白治理并不是候選人當選承諾的那樣，同時候選人更是把當選之后的權力與村民選舉時行事的民主選舉權利當成一種交換關系，把當選后權力的實現看成一種應然，造成民主決策與監督的形同虛設，民主價值與治理效果存在嚴重的脫節。
四、擺脫困境：以治理為核心的村民自治制度建設
正如我們在前文所分析的，我們賦予了村民自治制度治理與民主兩大任務，使得在具體的執行過程中，出現了民主與治理相互之間出現矛盾的情況，而在現實的情況下，特別是在農村政治、經濟、文化以及民主意識還遠沒有得到充分發揮和釋放潛力的情況下，回歸理性，在民主與治理的選擇中更應重視治理的績效以及考核水平，著力于構建更為基礎性的鄉村社會自身經濟、文化以及社會制度建設，加強治理力度，并通過治理的實現來推動農村民主的發展，進而最終二者的協調發展。
（一）制度建構的完整性
現實的自治制度運行過程中，任何一種制度生成或者創新都需要遵循相應的原則，遵循合理的原則才會使制度得到最大程度的發揮。村民自治制度在具體的實踐過程中，無論是民主管理、民主決策還是民主監督都需要一定的制度保證，而這種制度首先應遵循制度的完整性。
1.民主制度的完整性
在民主與治理的矛盾中，基礎性的治理對于民主的發展更具有決定性作用，但是我們在具體的村民自治實踐過程中，同樣需要關注對整個民主制度的建構。關于民主選舉的制度等呈現“制度過密”的現象，但是對于“民主決策”“民主管理”，以及“民主監督”的制度設計相對顯得比較薄弱，盡管我們在目前治理過程中對村委會的選舉以及罷免、村委會賄選以及對村委會采取的監督的形式以及基層民主決策都有了進一步的發展，具有重大的意義。但在缺乏一個由規范、制度和利益構成的厚實的支撐性背景下，將民主最小化地歸結為自由選舉和言論自由都與確保一個持久的自由主義結果相去甚遠。單純注重基層自治的某一方面的民主必定是要打上折扣的。
2.治理制度的完整性
近代以來的國家政權建設也主要體現為政府權力下沉的嵌入與整合，社會自治成長的制度環境非常有限，時間也很短暫。因此，今天的社會治理變革一方面注重了對民主程序的重塑以及構建；而另一方面民主治理所需要的深層次的農村經濟、政治、文化以及民主意識發展等相關的制度構建又存在“制度過疏”的現象。鄉村社會的自身發育才是孕育民主的肥沃良田。試想沒有經濟的發展、文化意識的提高、政治參與素養的養成，又何談治理、更何談民主，所以相關的制度建設應該更加重視形成完整的制度體系。
（二）制度嵌入的有限性
從社會治理的角度來看，政府對制度的導入仍然處于強勢地位，農村自身的社會發育有限，兩種主體之間缺乏有效的互動和銜接。這直接阻礙了我國的村民自治進程，也難以形成政社良性互動的治理結構。因此要實行民主與治理協調發展，就必須探索自治制度嵌入的有限性，將農村的活力激發才能真正實現治理成果。
1.民主制度嵌入的適度性
埃文斯認為，光有自主性而缺乏嵌入或者光有嵌入而沒有自主性，不足以形成強大的國家能力。社會的治理（當然包括基層民主治理）都需要處理好政府角色與社會角色的互動與平衡，我國的村民民主制度是以國家—社會為主線的，其中國家表現在頂層設計上的制度建構，同時需要基層社會的發育，然后制度與具體的實際相結合，以實現中國偉大的基層民主政治實踐。嵌入是國家對社會的整合和規制能力，它意味著“國家領導人通過國家的計劃、政策和行動來實現其改造社會的目標和能力”。
2.治理制度嵌入的適度性
事實上，正如肖立輝所言，民主應內化為一種信念，沒有民主信念的基層民主是不穩固的，這是加強基層民主鞏固的重要條件。同樣地，一旦系統建成，該系統的監督和維護都需要在熟悉的公共官員與合作的鄰里成員間持續地面對面地互動。缺少民主信念的村民自治將會成為空中樓閣，村民在自治的過程中甚至會產生非民主甚至是反民主行為，進而會影響到整個農村的村民自治建設，因而，社會的自身發育顯得難能可貴。同時，治理的變革需要重新梳理政府嵌入與社會自我治理的平衡關系，實現重新規范和界定政府嵌入的范圍和形式，以為社會自治的生長騰出空間，從而為政府與社會的良性互動創造條件。
五、結語
在我國的村民自治過程中，無論是從村民自治所需要的制度，還是村民自治所要承擔的任務來看，都面臨著一系列的矛盾。這種矛盾既有側重民主還是側重治理這種結果意義的矛盾，同時也面臨著國家制度嵌入與農村基層社會自身發育之間的矛盾；既有村民與村委會在治理過程之間的矛盾，同時也有民主選舉過后農村如何治理之間的矛盾。如果處理不當會影響我們的治理效果，也會影響民主素養乃至民主進程的推進，而在諸多問題與矛盾之中，村民自治制度所要展現的效能將更具有全局性的意義。盡管現在的村民自治還存在這樣那樣的問題，但是我們并不否認民主選舉，更不會否定村民自治制度，而是希望政府加強整個自治制度建設，它包括“民主選舉”“民主決策”“民主管理”以及“民主監督”的協調建設，也包括制度嵌入的合適與否的問題，鄉村社會也應該為村民自治提供良好的民主發展的社會氛圍，促進村民自治的協調發展，重視農村治理的實際績效，通過治理績效的提高來促使民主的實現與鞏固。
作者簡介：鄒璟琦，東北師范大學政法學院博士研究生；肖克，東北師范大學政法學院副教授
中國鄉村發現網轉自：中國農村學 微信公眾號（原創）
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