◆“中國城市綜合發展指標2016研討會”12月27日在京舉行，與會官員學者就以下八大問題進行了深入討論，內容重要，推薦一讀：
特色小鎮，會否成為房地產小鎮？
遷移自由，與大城市設定人口上限是否矛盾？
大城市的吸納效應，會否令周邊暗淡無光？
統一城鄉用地市場，面臨哪些問題？
未來的城市是什么模樣？
“中國城市綜合發展指標”提供了哪些借鑒？
城市化現狀和潮流是怎樣的？
中國城市化下一程需處理好哪些問題？
◆與會官員和專家包括
徐林：國家發展和改革委員會發展規劃司司長
周其仁：北京大學國家發展研究院教授
杜平：國家信息中心常務副主任
胡存智：全國政協委員、國土資源部原副部長
周牧之：東京經濟大學教授
◆“中國城市綜合發展指標2016研討會”27日在京舉行，由國家發改委發展規劃司、新華網、人民出版社及云河都市研究院共同主辦
1、特色小鎮，會否成為房地產小鎮？
?徐林：還得觀察一下
國家發改委發展規劃司司長徐林在論壇上回答提問時表示，特色小鎮現在確實有點兒熱，各個省都要搞自己的特色小鎮，我們也做了一些調研，特色小鎮里面有成功的，但是也有一些問題。
比如有的特色小鎮就是一個園區的翻版，里面甚至連居民都沒有；有的特色小鎮里只有一家企業，但那家企業可能產業鏈做得比較長，可以吸納不少游客，但是也沒有居民。
按我的理解這些都不是鎮的概念，而是園區的概念，因為它的功能非常單一。一個鎮要有一個綜合功能，要有產業，有居住，有商業，有服務。
所以，看了這么多之后，我們感覺確實要做一些引導。國家發改委專門圍繞特色小鎮的建設出臺了一個指導意見，提出一些原則性的要求和導向。我們希望把特色小鎮引導到我們認為比較健康的方向上去。特色小鎮的“特色”是基于你的自然稟賦和歷史文化的傳承，或者是你的產業形成的特色，而且這種特色必須使你的城鎮具有吸引力和競爭力，這樣形成的特色小鎮才是比較完整的、功能齊全的小鎮，而不只是追求單一功能。
因為各個地方有自己的理解，做法也不完全一致。我們也難以對每一個地方的特色鎮和小城鎮建設了如指掌。實踐中，我們發現有些地方的房地產企業開始介入到特色小鎮發展、建設和運營過程中，其不只是簡單的房地產，而是整個運營的過程都參與。對于這種模式還是值得觀察，是不是一定要演變成一種房地產的開發，其實也不盡然。我們也看了很多好的案例，雖然是房地產商做建設和運營，但是運營比較市場化，追求高效率，它的招商引資，吸納居民，提供基本的公共服務，這些東西都有。如果真的做得比較好，這個鎮可以發展起來，也未必不是一件好事。
對于房地產開發商參與籌劃、運營和建設的特色鎮，我覺得現在還不到時間來下結論說它一定是為了房地產開發來做的，我們還值得觀察一下。
2、大城市設人口上限，與城市人口自由遷徙是否矛盾？
?胡存智：二者并不矛盾
全國政協委員，國土資源部原副部長胡存智表示，城市自由遷徙與大城市設人口上限并不矛盾。城市是自由遷徙，但是城市的發展，特別是大城市的發展，要考慮自然環境承載力的問題。當人口超過資源環境承載能力的時候，發展從人口的集聚上要有所限制。
當然，這個限制不是簡單的行政命令或者安排。而是根據經濟社會的發展和城市發展的規律來進行調整。其中有對功能的調整，這個不是用行政的命令進行調整。這兩者不能簡單的劃等號。
?周其仁：可能導致管理高密度城市的人才缺乏
北京大學國家發展研究院周其仁教授表示：現在北京、上海限制人口是一個現實，中國多年來發展城市的方針，就是嚴格限制大城市，適當發展中小城市，大力發展小城鎮。中國有一個空間合理布局的看法，已經很多年了，這套邏輯有兩個后果：
一個后果是為了有一個理想的、合理的布局，限制了一些人的自由。中國對中等城市和省會城市以下的城市發展都是鼓勵的，但是對特大城市是限制的。我認為這里可以定一個標準，定了以后，人們愿意到哪里住，哪里生活空間的權力就是覆蓋掉的。
第二個后果是，因為我們限制大城市，于是就沒有培養出擁有很好的管理高密度大城市能力的人。我認為大、中、小不是一個討論城市的好標準。我觀察現在的城市，無論大、中、小，都有共同的缺陷，就是密度不夠。真正的挑戰是密度高的挑戰，是一平方公里有幾萬人住在里頭，但白天有幾十萬人會進來。這其中怎樣建立有效的秩序，怎樣處理交通擁堵、污染排放、垃圾等問題都是大問題，而我們現在正缺乏這種管理人才。
?周牧之：中國城市的密度還是不夠
東京經濟大學周牧之教授說：國內學者一直問“城市規模應該多大才合適”，其實世界上沒有這個概念。
從規模上看，世界上第一個一千萬人口的城市是1950年，現在已經是29個；第一個超過1千萬人的大都市東京圈現在已經到了4千萬，規模還在漲。
從密度上看，日本的大城市群和我們的大城市群相比，其比我們人口密度要高、板塊要大。之所以這樣，首先是效率，人口多會有效率；其次，人口多、人口密度大就會形成新的生態，很多新的產業只能生長在這些生態上，例如高端的服務業、信息產業，因為信息產業是交流經濟，人不在里面碰，就找不到感覺和火花。
不是密度太高，而是密度不夠，中國的城市不是規模太大，而是規模太小，為什么會這樣？真正的高密度的大城市的生態，其負面的東西是可以用管理、規劃、安排來解決的，但是沒有這么多的人，沒有這么高的密度，很多的新興產業，新興服務，很多豐富多彩的生活是長不出來的。我們要明白，有些東西通過提高能力是可以克服的，但是如果密度低、規模小，這個生態是形不成的。我們在思考上要調整清楚。
我們一定要看到農業社會的扁平格局已經成為了過去，我們的思維一定要改變城市社會凹凸不平的格局，怎么在凹凸不平格局中勝出，這是作為城市所有相關人員要考慮的問題。
3、大城市對人口的吸納效應，會否導致周邊城市暗淡無光？
?胡存智：未來的一線城市不應是一座孤峰
在發展以城市群為主體形態的城市中，關鍵是按照規律來。
首先，大城市群是有機的整體，并不是說將空間接近的城市劃在一起就是大城市群。一個大城市群，必須是群里面各種的經濟聯系，是大交易、大交流形成的經濟平臺。所有的大城市群都有一個特點，群里面的經濟往來、經濟聯系要高于群之外的經濟聯系。因此它才會有第二點。它在這種經濟協作體的情況下，才會形成相互之間的配合、配套，以及大中小的協調發展。在這個過程中，小城鎮自然而然就發展起來了。
第二，在城市群發展當中，要有高差，不同城市的主體地位，一定要有一個到兩個特大型的城市，沒有帶頭的就沒有城市群。而且，周邊要有一定強度的城鎮。某些就像北京一樣，一座孤峰，四周都是很小的城鎮，形不成群。
第三，城市群要形成好的一個整體的環境。
第四，城市群里面形成合理的生產布局、合作分工、生活的組織方式。
我們在發展城市群的時候，總是說不要發展成“睡城”，但是不懼怕形成“睡鎮”，一定要注重協調發展，有集中辦公和集中生活的區域，表現在城市群里面就很明顯。
從這幾方面看，好多地方暫時形成不了城市群，但是我們要促進和發展。比如現在經常講中國的三大城市群，其他的呢？有些具有了城市群的雛形，但還不能說它就是城市群。比如成渝之間的聯系比較少。有些城市也不少，也能構成群，但是缺乏一個特別大的城市在里面起龍頭城市。比如中原城市群，也有聯動，但是缺乏一個大的城市，所以也不能形成。因此，在城市群的發展過程中，既要有領導，也要按規律走、按規律建，這樣我們才能把城市群發展起來。
?徐林：縮小大城市與其它城市的差距，是我們現在的做法
最近我看到媒體有這方面的議論，一種說要建設多個一線城市，另一種說要發展多個國家級中心城市，這都是一些概念。但實際上，一個城市的客觀地位，它到底是一線城市，還是國家級中心城市，是由發展的規模大小和輻射力的強弱決定的。
這里面有一些規律在決定，根據國家新型城鎮化的規劃，我們認為中國的城市群可能是未來的一個主體形態，在城市群這個空間里面最容易形成中心城市、周邊城市以及小城鎮合理分工的關系。
在統一市場的前提下和基礎設施的協作下，形成合理的分工，這個不會有任何問題。但是涉及到某個特大城市，跟周邊城市的關系并不緊密，這里面確實有一種體制現象，可能中國獨有的。過去我讀城市經濟學時教科書里面曾經有一個研究，有的國家的首位城市和其他城市的差距非常大，在中國的城市發展中也具有這方面的特征和規律，因為中國公共資源的配置更多是由行政權力主導的，行政權力的中心要么是首都，要么就是省會城市。首都、省會和其他城市在教育、醫療等等這些公共服務方面的水平之間的差距是比較大的，這樣就使得這些城市更具有吸引力，更加具有發展的空間和潛力。
如果是另外一種公共資源配置的方式，能更多兼顧到周邊城市和中小城市，這樣使得這些城市在公共服務、公共設施、保障能力的差距和大城市的差距有所縮小，吸引更多的要素在中小城市聚集，形成比較好的城市規模結構。在政策上強化中小城市公共服務的資源配制，提高服務能力，增強吸引力，使招商引資和吸引要素的條件更好，改變大城市越來越大，其他城市和它的差距也越來越大的格局，這是我們現在的做法。
4、統一城鄉用地市場，面臨哪些問題？
?周其仁：直面行政邊界與集體土地進入市場問題
建設統一城鄉用地市場首先要直面行政分割問題。我國城市化以后的人口流動、經濟流動，不全是靠行政來劃分的，而土地的供應方式是按照省、市、縣、直轄市劃定出行政邊界的，這兩種制度安排是無法相加到一起去的。因此，所謂統一的土地市場，就是要讓土地作為資源對需求做出跨行政范圍的反映。
第二，目前我國的情況是只有政府的土地才能進入市場。這種做法來自香港，即各行各業賺的錢都變成了土地租金，導致最終除了金融業，其他行業都發展不起來。我國在1988年的憲法修正案中，就將“土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”寫了進去，這里的“依法轉讓”，不是只有國有土地，還包括農民的集體土地。
如果只有政府手里的土地才能對市場供求作出反映，則與人口、經濟在跨行政區劃間的流動不相符，改革要解決這個問題，要合理的讓部分集體所有制土地納入市場范圍。因為中央講了市場在資源配置當中起決定作用，最大的資源就是人口、土地、資本，這個資源要放進去，但是這一過程中會出現很多問題。
國有土地開始進入市場時，也遇到很多問題，怎樣規劃、計價，怎樣防止過度的土地投機，這些都是要考慮的。黨的十八屆三中全會確定了32個地方做試點，2017年會總結這些試點的情況。
我認為，建設城鄉統一的土地市場這個趨勢是不可阻擋的，要堅持往這個方向走，否則，我們在土地市場當中的一些根本困難難以解決。
?胡存智：土地進入市場，需平衡好各方利益關系
首先，農村集體用地進入市場，也是我們市場經濟體制改革的重要工作。土地，特別是建設用地也是重要的要素，建立起一個完善要素的市場，也是整個改革的重要一環。現在這個市場是“半邊”的，國有建設用地可以進入市場，集體土地不能進入市場。
另外，集體土地進入市場還要平衡好各方面的利益關系。土地增值的收益要有合理的分配，并不是所有的建設用地都能賣，都能進入市場，進入市場后也并非都有大家想象中的高價格。因此還有一個平衡的問題。
最后，還要處理好市場中協調和比例的關系。不是說所有的土地不分區劃，不分規劃，不分時間、地點都能進入市場。因此，還要進一步改革和探索。
5、未來的城市是什么模樣？
?杜平：四個“更加”、三個“新”
在國家信息中心常務副主任杜平看來，未來城市有四個“更加”，包括：
第一，大家居住的空間更加緊湊優化一點。
第二，居民的休閑空間要充裕、綠色。
第三，從業者的通勤時間要相對更短，大城市群才能發展起來。
東京是世界上最大的城市群，就是因為架在軌道上，軌道上的東京使它通勤時間相對更短，同時很重要的一條就是對產城融合有重要影響，不要做睡城、鬼城，或者說這對城市功能的優化配置也提出了更高的挑戰。
第四，城市生產及服務鏈條相對更長。社會分工的細化和專業化使得每一個產品的全鏈條，或者每一種服務的前過程應該層層包皮要每個人都能享受，得到的是高品質的產品和生活，讓每一個人都能就業。
未來的新型智慧城市有三個“新”：
第一，智慧城市要能夠有新的基礎設施。傳統城市有很多欠帳，現在要加的是互聯網時期或者信息化社會的基礎設施，它們是真正的基礎設施，這個才是現代社會的基礎設施。包括大數據中心體系，4G和5G技術支撐、三網融合架構和全域無線覆蓋等為特征的下一代信息通訊網絡和物聯網，全方位、全天候的統一的網絡安全體系以及城市里的應急管理體系，以及政務信息數據共享和政務數據開放。
第二，創造新的綠色低碳產品和服務供給。這是我們現在要追求的事情。智能化的產業和一些智能化的商業的范式、業態等等。
第三，管理要智慧化、智能化，就是能夠提供新的城市治理體系。一個城市的所有社會生產和再生產都要數據化，數據化才有數據應用體系的發展，這個城市的管理才真正達到我們所謂的“上水平”；“互聯網+”或者“+互聯網”規模化的基礎上，政府提供事中事后的監管服務，不能說大平臺誰有錢誰干，出了事政府再譴責、再罰它，不是這樣的，一開始就要適應這個東西，就像我們現在對分享經濟的看法一樣，一開始就要想到這些事；最后整個社會由于大數據化了，社會位置的服務、導航的服務，這個管理體系對我們整個城市的應急管理、物聯網或者說以傳感器基礎上的物聯網社會都有意義。
國家信息中心常務副主任杜平在論壇上發言
6、城市化指標可以提供什么借鑒？
?周牧之：《中國城市綜合發展指標2016》的幾大實用
第一，大家可能關心的是排名，指標的排名肯定是很重要的，但是我們不渲染排名，因為排名不是目的。之所以說排名重要，是因為我們的指標體系是一個綜合價值體系。首先我們有綜合排名，然后有環境、社會、經濟的排名，然后可能還會到更加下面的層級，一直到每一個指標，我們有133個指標，都可以在那里找到定位。
關于“中國城市綜合發展指標2016”
《中國城市綜合發展指標2016》為國家發改委發展規劃司和云河都市研究院共同編制，由東京經濟大學周牧之教授和國家發改委發展規劃司司長徐林領銜，中央財經領導小組辦公室副主任楊偉民、北京大學教授周其仁、國家信息中心常務副主任杜平、東京大學特任教授橫山禎德等作為專家組成員參與。
第二，城市綜合的診斷分析。以北京為例，通過指標可以看到在經濟、社會、環境這些大項的排名中，北京哪里好、哪里還有缺陷；在大項下的中項可以看得更詳細，北京在自然生態和環境質量塌陷，但其他指標都太好了，所以最后綜合下來北京是中國綜合排名第一的城市；通過小項實際上可以拿出一張診斷書，診斷書數據的分布更可以看出北京哪里好、哪里還有一些差距。所以總的來說這個診斷會非常詳細和系統。
第三，在區域的大格局下定位城市的功能和城市的空間特征。以北京所在的京津冀大城市群為例可以看到，綜合實力、環境大項以及社會大項、經濟大項，各個城市的特點。最重要的是我們在這次數據中導入了國外比較先進的、關于城市密度（DID）的概念，日本將4000人/平方公里作為城市空間來認定，在這之外是屬非城市空間。這次把國際上密度最高的日本標準導入進來，然后用衛星的手法演算出中國整個人口的分布的特點。我們可以看到：
第一京津冀大城市群它的DID也就是城市化率比較嚴格地講還只有51%；
第二可以看到它的城市空間DID的空間是怎么分布的，有這張圖的話，做城市規劃的同志們就知道怎么來做下一步的工作。
第四，在全國性的大格局下對城市的功能和空間進行定位。以北京為例，北京是中國接納人口第二多的城市，機場的便利性北京排第二位，集裝箱的便利性排第60位，但反過來看三大城市群全國集裝箱的通貨量可以達到將近70%，貨物的出口北京排在第6位，實際上北京在國內排名還是挺高的。同時我們導入了一個輻射力，就是這個城市為城市之外的人服務的功能有多強。我們可以看到北京醫療的輻射力在全國排第一，高等教育輻射力排第一，科學技術的輻射力排第一。
7、城市化發展現狀和潮流是怎樣的？
?周牧之：2008年以后，全球已步入城市化的世界
在周牧之看來，目前全球城市化有三大潮流：
一是世界已是城市的世界；
二是城市化在加速、大城市化在加速、大城市群化在加速；
三是推動城市化、大城市化、大城市群化的引擎是大交流和大交易。（關于中國城市化發展的詳細分析可見《中國城市發展呈現六大趨勢》）
根據聯合國的數據，城市化率在2008年全球城市人口超過了農村人口，也就是說2008年以后，我們的地球真正步入了城市化的世界。
1950年，世界有2個城市超過1000萬人口，分別是紐約和日本東京大都市圈，東京大都市圈是東京加周圍三個縣；
1970年，超過1000萬的城市有3個，增加的1個城市是日本以大阪為中心的近畿城市圈；
今天超過1000萬人口的城市已增加到29個，發達國家有6個，美國、歐洲、日本各2個，23個在發展中國家，其中中國有6個城市；最有意思的是，在1950年超過1000萬人額東京大都市圈現在快4000萬人。
這些1000萬人口的城市，主要分為三類：
19座城市為臨海型城市，幾乎都是面海的城市，發展最快；
8座城市為首都型超大城市，基本上相當于帝都型城市，一般是作為國家的首都，通過行政發起來的城市，其中有一部分城市實際上離海并不遠；
真正的內陸城市，既沒有作為首都，也不臨海的內陸城市只有兩個，一座在印度，一座在中國。
再來看中國，中國實際上已經步入了城市時代。我們從1978年的城市人口占17.9%到2015年達到56.15%，實際上中國的城市化、人口城市化的進程從大數據上來講非常快。
8、城市化下一程發展要處理好哪些問題？
?周牧之：提高對潮流的認識
中國的城市化今天最重要的是什么，我認為最重要的是要提高對潮流的認識、對機制的認識、對自身的認識。也就是說我們不能和潮流作對。
比如，世界是城市化的世界，我們不能說不搞城市化，實際上世界是以大城市大城市群發展作為引擎的世界，我們不能說不搞大城市群，什么東西支撐大城市群發展，什么東西支撐城市發展，我們不能說不搞這個東西。所以說我們不能和潮流作對、不能和趨勢作對、不能和規律作對。
?杜平：創新城市關注制度設計
未來的創新城市，一個核心的、基礎性的內容就是制度的設計，同時包括制度設計完了后的執行能力，最后一公里怎么樣。
??周其仁：各方參與規制的改革
人口高度密集的地方一定要有規矩，這個規矩一定要有嚴肅性，但是隨著技術、生態、觀念的變化，規矩要有自我再生的能力，再生能力離不開世界各方的參與，不能因為某個信息來源就把事情定了，一定是多方互動。我去參觀紐約博物館時發現，很多市民參加了城市建設并提出了意見和建議，市民參與城市設計的規則，總體來說就比較容易自覺的遵守。這樣才能在秩序和動力，活力和有序之間找到更好的平衡點。
?周其仁：培養管理高密度城市的人才
上海的靜安區，只有7.6平方公里，夜間人口達到每平方公里3.3萬人，我對照了一下曼哈頓歷史最高峰的時候是3.2萬人。而靜安區晚上是3.3萬人，白天當然還有很多人進來，比如上班、旅游、觀光、購物的人群，數字會更高，但靜安區管理得井井有條。
承載力不但是自然的指標，也考驗著城市管理者，如果對于高密度地區的管理沒有培養和練習的過程，對每個市長來說真的是很撓頭。怎么把規劃做好？怎么把管理高密度區域的人才培養出來？大概需要一個過程，才能達到實現人口充分的遷徙權的條件，才能有不加行政管制的大都市的發展。
中國鄉村發現網轉自：瞭望新媒體 2017-01-03
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